18.10.18

Financování regionálního školství před reformou a po ní

Piráti podporují změnu systému financování regionálního školství. Pokud MŠMT splní záměr financovat školy v období září až prosinec 2019 již podle nového modelu, považujeme to za užitečné využití odkladu účinnosti reformy o 1 rok.

Systém financování regionálního školství, konkrétně škol s veřejným zřizovatelem podle školského zákona, se měl podle původního záměru změnit už od 1.ledna 2019. Část politiků a ředitelů škol se vyslovuje proti této změně, ale Piráti se po prostudování mechanismů i nedávno vydaných tabulek nových parametrů rozhodli přechod k novému systému podpořit. Proto tímto textem shrnujeme podstatné rysy stávajícího i nového systému i to, jak vnímáme jejich dopady na učitele, ředitele a výuku – a kde stále identifikujeme podstatné slabiny systému.

Kapitační systém

Dosavadnímu systému se přezdívá „kapitační“. Každý žák nese škole, kterou navštěvuje, určitý objem financí. Každému řediteli se základní příjmová stránka rozpočtu školy tvoří jednoduše: počet žáků v každé věkové kategorii vynásobí částkou „na hlavu“ (částku určuje každý kraj zvlášť podle množství peněz jemu poslaných ministerstvem) a pak položky všech věkových kategorií sečte. V rámci této částky je vyhrazená kapitola nároková (na tarifní platy) a nenároková (na osobní ohodnocení a odměny) zvlášť pro pedagogy a nepedagogické pracovníky, a na ostatní neinvestiční výdaje (na provoz a pomůcky). Investiční prostředky (na opravu střechy, na stavbu tělocvičny) nejdou tímto kanálem – nejsou přímo přidělované MŠMT a jejich vyhrazení je výhradně na zřizovatelích.
Obhájci tohoto systému mezi výhodami jmenují, že:
  • Je jednoduchý a tím transparentní;
  • Motivuje ředitele k fiskální efektivitě (např. aby nedrželi nadbytečné učitele, snižovali energetickou náročnost budov atd.);
  • Motivuje ředitele k soutěži (!) o žáky a tím k vytváření všeho dobrého ve škole: kvality vzdělávání, přátelské atmosféry, k údržbě a rozšiřování prostor, vybavení atp.
Kritikové tohoto systému zdůrazňují, částka přidělená škole za žáka, stojí na průměru celostátních a celokrajských výdajů předchozího roku.
  • Aritmetický průměr znamená (na republiku a pak na kraj), že asi polovina škol dostane o něco víc, než nezbytně potřebuje na platové tarify, polovina o něco méně. Deficit na tarifních platech se sanuje z kapitoly nenárokové a následně tak část škol ze druhé skupiny má méně peněz (pokud vůbec nějaké) na odměny kantorům. Část škol, jejichž rozpočet skončí s deficitem, sice dostane peníze navíc od zřizovatele formou provozní dotace, ale zdaleka ne všechny mají to štěstí, že je jejich zřizovatelem dostatečně bohatá obec, jejíž zastupitelé vnímají školství jako prioritu.
  • Školy jsou podle regionu ve velmi různých situacích (např. hustota osídlení), a tak je v některých reálné naplnit třídy na zákonné maximum a v jiných je obtížné dostat se na minimální naplněnost. Přitom nebývá správné školu zrušit, když je její hodnocení (provádí Česká školní inspekce) v pořádku. Takové školy v oblastech s řidším osídlením pak jsou výrazně dotované zřizovateli, kteří většinou sami nemají rozpočty nijak opulentní.
  • Nedostatek peněz na platy na některých školách dopadá na učitele zcela nepřiměřeně. Jsou to učitelé, kdo na některých školách nedosáhnou na odměny za sebelepší výkon, protože škola musí především zaplatit tarifní složky platů podle zákona.
  • Množství peněz na žáka se může výrazně lišit mezi kraji, a tak analogické školy na opačných stranách hranice mezi kraji mívají výrazně jiné hmotné zajištění.
  • Kraj, který má výrazně více ZUŠ (například) na počet obyvatel než jiný, musí na jednoho žáka ZUŠ nabídnout výrazně méně než kraj jiný. Dosavadní kapitační systém je tak naprosto nevhodný pro školy, u nichž je zájem určen místními specifiky a ne povinností (povinná školní docházka na ZŠ)
  • Tlak na tzv. efektivitu není adekvátní ve stávající situaci, kdy není dostatek kvalifikovaných učitelů, kteří skutečně jdou učit. Ředitelé nemohou zvyšovat počet dětí ve třídě libovolně, z pedagogického hlediska by to bylo kontraproduktivní. Zároveň ředitelé nemohou libovolně snížit náklady své školy tím, že by staršího a zkušenějšího učitele (vyšší platová třída a stupeň) nahradili mladým a nezkušeným (nižší platová třída a stupeň). Učitel, který na své pozici chce zůstat, a který dodržuje pracovní předpisy, je prakticky nepropustitelný – tento stav má samozřejmě své zápory i klady, ale ty nejsou předmětem tohoto článku. Nelze prostě optimalizovat (jako v soukromé firmě) a nelze zrušit oddělení a propustit pro nadbytečnost (jako u úředníků veřejné správy). Navíc i v řadě případů “drahých” učitelů, tedy těch ve vysokých platových třídách a stupních, jde o učitele kvalitní a oblíbené, u nichž nahrazení kýmkoli nedává smysl.

Reforma školství

Nový systém rozděluje prostředky na školství „od odučené hodiny“.  Ministerstvo modelováním na základě statistických údajů stanovilo maximální počty odučených hodin (parametr PHmax), který školám proplatí na počet studentů.
To znamená, že mám-li ve třídě 17 studentů, mohu odučit počet hodin X (závisí na typu školy) které mi ministerstvo plně proplatí - a který vždy bude korespondovat s nutnou minimální mírou. Při stoupajícím počtu studentů ale už mohu odučit víc hodin. To nutně neznamená, že budu studenty držet ve škole: tyto hodiny navíc se dají využít k děleným hodinám jako je výuka jazyků v malých skupinách nebo různé semináře.
Tyto maximální počty by měly znamenat, že 95% škol se svojí potřebou do PHmax vejde. Následně pak MŠMT proplatí škole tento počet hodin (ten skutečný, pokud je stejný nebo nižší než PHmax), ať je odučený učiteli levnými nebo drahými (v nízkých nebo ve vysokých platových třídách a stupních). V naprosté většině ředitelé vytvoří rozvrhy podle situace, metodiky výuky a podle toho, kolik učitelů vlastně mají (pořád platí, že je učitelů v některých aprobacích méně než nabízených pozic). V tabulkách ministerstva najdou hodnoty PHmax a potřebu, kterou si sami vypočetli, s PHmax porovnají. Pokud zjistí, že jsou nad PHmax, mohou se pokusit sloučit některé třídy nebo mohou požádat zřizovatele, aby škole zaplatil tu potřebu navíc (tato část je shodná s dosavadním postupem). Pokud naopak zjistí, že jsou pod PHmax (a většinou budou), mají možnost nabídnout další dělenou výuku: např. menší třídy pro jazyky, matematické či dějepisné semináře pro poloviny žáků a podobně.
Autoři tohoto systému zdůrazňují pozitiva, zejména:
  • Odbourání rozdílů ve financování, které způsobovaly prosté odchylky od průměru mezi kraji.
  • Odbourání přímých dopadů na učitele, kde učitelé nemají vliv na okolnosti. Na pedagogický sbor dostane škola vždy tolik peněz, kolik potřebuje podle jejich konkrétních tarifů, plus nějaké procento z této částky „na odměny“.
  • Podstatně lepší zohlednění potřeb škol v nepedagogických funkcích, od hospodáře/manažera školy po školníka, uklízeče nebo kuchaře. Lapidárně řečeno: Třída potřebuje uklidit každý den, ať v ní v hodinách sedí 15 dětí nebo 30. V širokém rozmezí počtů žáků taky škola potřebuje jednoho hospodáře, jednoho školníka. Toto považujeme za velmi podstatné zlepšení: ředitel nemusí peníze odebírat z nenárokových složek platu učitelům a nepedagogický pracovník může také škole výrazně odlehčit.
  • Podstatně lepší zohlednění specifik víceoborových tříd a jednotřídek.
  • Dá méně prostoru nehospodárnému zacházení s prostředky tam, kde dosud škola vlivem různých okolností dostala kapitací podstatně více než na provoz potřebovala.
  • Záruky, že systém bude nasazen jen za předpokladu, že vláda zaručí, že navýší rozpočet školství o celé náklady na implementaci. Posunem od průměrů k plnému uspokojení 95 % škol by mělo dojít ke skokovému odstranění systematického „vnitřního dluhu“ systému.
Kritikové pak připomínají, že nový systém:
  • Obsahuje množství parametrů, u kterých není jasné, jak se k němu došlo – je to celé netransparentní. Ministerstvo také dlouho změny prezentovalo pouze na osobních přednáškách a podobně, ale ucelený materiál nebyl k dispozici.
  • Odstraňuje motivaci ředitelů k tomu, aby postupovali hospodárně, tedy aby nepřijímali více učitelů, než je nezbytně nutné. Tato motivace ale také mohla vést k tomu, že bylo odučeno méně, než mělo být a trpěla kvalita výuky.
  • Odstraňuje tlak na soutěž mezi školami o žáky, tedy na jednu z motivací k zvyšování atraktivity školy.
  • Místo tlaku na růst platů ve školství zvyšuje v systému potřebu počtu učitelů, kterých je už teď nedostatek. Proto je zavedení špatně načasované: prioritu by měly mít snahy zvýšit počet zájemců o učení.



Postoj Pirátů

Při uvážení výhod a nevýhod vzhledem k ostatním okolnostem považujeme reformu financování za krok správným směrem. Tento postoj je podle nás racionální a správný právě v kontextu dalších faktorů, jako je stav zaměstnanosti ve školství, platné zákonné metodiky (tabulky tarifních platů s progresí podle odučených let) a podobně, které sice mají samy nedostatky, ale jejich změna není ani předmětem reformy, ani nejsou stanovované na úrovni zákona.
Za nejproblematičtější na celé reformě považujeme, že se tabulky PHmax, které mají nahradit kapitační normativy, vyvíjely neveřejně, a že tak měla odborná veřejnost kusé informace o tom, co se připravuje. Dlouho očekávaným vyhlášením tabulek v červnu 2018 jsme tak byli postaveni před hotovou věc, u níž je nutné prostě věřit, že to ministerští vymysleli správně. Tady je potřeba využít odklad nástupu reformy o 1 rok, abychom mohli celý systém nezávisle otestovat a zjistit:
a) jak na tom většina škol skutečně bude proti předchozímu stavu,
b) nakolik bude systém rezistentní vůči manipulacím se samotnými parametry a vůči možným pokusům uměle navyšovat náklady na straně ředitelů.
Podstatné je také zmínit, že reforma neřeší a nemá ambici řešit většinu systému. Není nijak smysluplné po ní chtít například plošné zvednutí platů učitelů, zrušení tarifů podle odučených let, systematickou přípravu na zlepšení kvality práce učitelů či zkrátka navýšení prostředků do školství. Jedná se o změnu sice významnou, ale týkající se jen jasně vymezeného pole “jak jsou peníze rozdělovány”, kde základní myšlenkou je vyrovnání podmínek pro školy. A garance toho, že škola bude mít vždy dostatek prostředků na zaplacení tarifů učitelům považujeme za zásadní. Z ředitele bude sejmuta část zodpovědnosti za shánění dostatku peněz na provoz školy, což ale při stávající úrovni náročnosti této pozice považujeme za pozitivní.
Situaci samozřejmě dále politicky komplikuje to, že zde neexistuje žádný alternativní návrh, který by změnil systém financování a vnitřní dluh nerovnosti mezi školami dále roste. Podporu reformy tak vnímáme jako racionální a pragmatickou. Věříme také, že i ministerstvo se ze situace zvládne poučit a další velké změny (např. právě probíhající reformu RVP) bude komunikovat transparentně a s dostatečným předstihem. Náš rezortní tým se každopádně hodlá této problematice detailně věnovat.
Reforma ale neodstraňuje dva klíčové problémy školství. Nedostatek učitelů, výrazně podpořený uzavřeností učitelské profese, je první zásadní problém, ve kterém může reforma pomoci jen nepřímo a budeme se snažit v této věci co nejaktivněji působit.
Druhým problémem je současné nastavení tarifů. Ty rostou s věkem poměrně pomalu (takže nefungují dostatečně motivačně pro vstup do profese), za to rostou velmi dlouho. Považujeme za nutné růst za odsloužené roky přinejmenším urychlit, zastropovat a do budoucna výrazně větší část odměny vázat na různé příplatky za konkrétní úkony (např. podporujeme zvýšení odměny pro třídní učitele) a na celoživotní vzdělávání učitelů.
Školský tým Pirátů: Lukáš Bartoň, Lenka Kozlová, Daniel Mazur, David Wagner

1 komentář:

Eva Adamová řekl(a)...

Všecho by to bylo docela pěkné, kdyby nebyl v nově navrhovaném financování velmi výrazný zlom u průměru 20 žáků na třídu. Ano, je pravda, že školy s průměrem nad 27 na tom budou doslova královsky. Ano, je pravda, že školy s průměrem nad 20 žáků na tom budou velmi slušně. Ale je také pravda, že pokud škola spadne na druhém stupni pod 20, nastane rázný sešup dolů a nastanou problémy především s udržením aprobovanosti výuky, což je ovšem u této kategorie škol, kde se ještě nepožaduje dofinancovávání obcí, dost podivné. Školy s průměrem nad 27 žáků budou jednoznačně dobře financované na úkor těchto menších škol a především na úkor dětí do těchto škol docházejících. Zase je to celé nedomyšlené a nedotažené, ostatně tak je to ve školství v poslední době se vším.

Okomentovat