13.11.17

Veřejná ochránkyně práv: Jde o změny, které by si zasloužily širší odbornou diskusi. Jsem proti přijetí novely vyhlášky č. 27/2016 Sb. jako celku

V odůvodnění se na několika místech uvádí, že předkládaná novela je převážně technického charakteru. Změna financování podpůrného opatření asistenta pedagoga a snížení maximálního počtu souběžně působících pedagogických pracovníků ve třídě však výrazně zasahuje do práv žáků se speciálními vzdělávacími potřebami. V období pěti měsíců je to již druhý výrazný zásah do podoby vyhlášky, ke kterému předkladatel navíc opětovně využívá zkrácené připomínkové řízení. Přitom jde o změny, které by si zasloužily širší odbornou diskusi. Z těchto důvodů jsem proti přijetí novely vyhlášky jako celku.

Připomínky veřejné ochránkyně práv k návrhu vyhlášky, kterou se mění vyhláška č. 27/2016 Sb., o vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami a žáků nadaných, ve znění vyhlášky č. 270/2017 Sb.

(č. j. předkladatele MSMT-26494/2017)

OBECNÉ PŘIPOMÍNKY

V odůvodnění se na několika místech uvádí, že předkládaná novela je převážně technického charakteru. Změna financování podpůrného opatření asistenta pedagoga a snížení maximálního počtu souběžně působících pedagogických pracovníků ve třídě však výrazně zasahuje do práv žáků se speciálními vzdělávacími potřebami (SVP).

V období pěti měsíců je to již druhý výrazný zásah do podoby vyhlášky, ke kterému předkladatel navíc opětovně využívá zkrácené připomínkové řízení. Přitom jde o změny, které by si zasloužily širší odbornou diskusi.

Z těchto důvodů jsem proti přijetí novely vyhlášky jako celku. Níže přikládám konkrétní připomínky.

Tato připomínka je zásadní.

KONKRÉTNÍ PŘIPOMÍNKY

K čl. I bodu 1 a 2 (§ 5 odst. 3 a 4)

Navrhovaná změna zavádí dva druhy asistenta pedagoga – jednoho, který plní především výchovné úkoly a do vzdělávání se nezapojuje, a druhého, který kromě plnění výchovných úkolů především vzdělává. Toto rozdělení je motivované snahou efektivněji nastavit financování tohoto podpůrného opatření.

Předkladatel k navrhované změně ale neuvádí konkrétní data, ze kterých vychází. V odůvodnění se pouze píše, že nevyhovující stav ukázala praxe prvního roku společného vzdělávání. Z analýzy Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, však neplyne, že by docházelo k neefektivnímu čerpání (nebo dokonce zneužívání) prostředků na asistenty pedagoga. Uvádí se v ní pouze to, že podpůrné opatření v podobě asistenta pedagoga je nejnákladnější. Analýza rovněž upozorňuje na to, že vysoké náklady na podpůrná opatření (nikoli pouze asistenta pedagoga), a tedy podezření na neefektivitu, vykazují školy, které spolu se speciálně pedagogickými centry tvoří jeden subjekt. Na nevhodnost tohoto propojení upozorňuji ministerstvo dlouhodobě.

Není jasná účelnost navrhované úpravy. Vzdělávací a výchovnou funkci asistenta pedagoga často nelze oddělit. Nová právní úprava by pak mohla svádět k tomu, aby jedna a tatáž osoba byla zaměstnána ve dvou pracovních poměrech u téhož zaměstnavatele jako asistent pedagoga ke stejnému žákovi se SVP. Tento zaměstnanec by pak dopoledne přes vyučování vykonával funkci asistenta pedagoga se zaměřením na vzdělávání (vyšší platová třída) a odpoledne funkci výchovného asistenta pedagoga ve školní družině (nižší platová třída). Zaměstnavatel má přitom ale povinnost zařadit zaměstnance do platové třídy podle nejnáročnějších z požadovaných prací. Takový postup by pak inspekce práce mohla hodnotit jako porušování pracovněprávních předpisů a uložit pokutu až do výše 2.000.000 Kč. Řešením této situace může být zaměstnání dvou asistentů pedagoga (jednoho vzdělávacího, druhého výchovného) k jednomu žákovi se SVP. U žáků, jejichž speciální vzdělávací potřeby však zahrnují i potřebu neměnnosti a stereotypu (např. žáci s autismem), je toto řešení krajně nevhodné.

Za velkou slabinu předkládaného návrhu považuji to, že ve výčtu činností asistenta pedagoga výslovně nefiguruje komunikace se zákonnými zástupci žáka a s komunitou, ze které pochází, tak jako tomu je v současném znění vyhlášky. Jsem si vědoma toho, že výčet činností se uvozuje slovem „zejména“, které značí, že výčet není taxativní. Mám však za to, že komunikace se všemi zainteresovanými stranami je natolik důležitá, že si žádá výslovné uvedení.

Navrhovaný výčet činností je navíc méně konkrétní než výčet, který obsahuje vyhláška v současném znění. Na výchovu zaměřený asistent pedagoga (§ 5 odst. 4) má podle návrhu vykonávat pomocnou výchovnou práci. Ta však není nikde definována a není jasné, co všechno lze do této činnosti zařadit.

Tato připomínka je zásadní.

K čl. I bodu 4 (§ 17 odst. 3)

Nesouhlasím se snížením počtu pedagogických pracovníků souběžně vykonávajících činnost ve třídě ze čtyř na tři.

Z praxe škol údajně plyne, že souběžná práce čtyř pedagogických pracovníků je organizačně náročná a dochází k vzájemnému rušení individuální a skupinové výuky žáků se speciálními vzdělávacími potřebami a žáků ostatních. Předkladatel však neuvádí konkrétní data, ze kterých vychází. Především jak často dochází k situaci, že ve třídě působí čtyři pedagogičtí pracovníci zároveň, a z praxe kolika škol se činí závěr, že taková výuka je náročná a neefektivní (ve vztahu ke školám, které působení čtyř akademických pracovníků v jedné třídě zvládají).
Školská poradenská zařízení (ŠPZ) mají povinnost při posuzování SVP žáka vycházet z podmínek školy, kde se žák vzdělává. ŠPZ tedy ve svém doporučení může zohlednit například to, že ve třídě již asistent pedagoga působí, doporučit jeho sdílení a celkový počet pedagogických pracovníků ve třídě nezvyšovat. Pokud tedy ŠPZ i přesto konkrétnímu žákovi doporučí využití nesdíleného asistenta pedagoga, má to jistě důvod spočívající ve SVP daného žáka. Standard vzdělávání stanovený školským zákonem nelze takto omezovat podzákonným právním předpisem. Je třeba spíše apelovat na lepší komunikaci a organizaci práce všech zúčastněných pedagogických pracovníků.

Omezení může nepříznivě dopadnout i na situace, kdy ve třídě působí učitel, dva asistenti pedagoga a příležitostně do třídy dochází například školní speciální pedagog, který se i mimo systém podpůrných opatření věnuje některým žákům.

Návrh připouští výjimku z pravidla maximálně tří akademických pracovníků. Ve třídě mohou souběžně působit čtyři akademičtí pracovníci, pokud to vyžaduje plnění povinnosti přednostního přijetí žáka k povinnému předškolnímu vzdělávání nebo k povinné školní docházce. Čtyři pedagogičtí pracovníci tak budou moci souběžně působit v jedné třídě, pouze pokud bude jejich potřeba patrná v době přijímání dítěte do MŠ či žáka do první třídy ZŠ. Výjimka nedopadá na situace, když žák přestupuje na novou školu nebo když potřeba podpůrného opatření v podobě asistenta pedagoga vznikne u žáka až v průběhu jeho vzdělávání.

Předkladatel se navíc v odůvodnění nesprávně odvolává na menší počet žáků ve třídách zřízených podle § 16 odst. 9 školského zákona, ze kterého dovozuje neúčelnost většího počtu pedagogických pracovníků. Ustanovení § 17 odst. 3 vyhlášky však stanovuje pravidla pro běžné třídy nikoli pro třídy zřízené podle § 16 odst. 9 školského zákona.

Tato připomínka je zásadní.

K čl. I bodu 2 (§ 24 odst. 4)

Podobně nesouhlasím se snížením maximálního počtu pedagogických pracovníků ve třídách zřízených podle § 16 odst. 9 školského zákona, a to z obdobných důvodů jako u snížení maximálního počtu pedagogických pracovníků v běžných třídách.

Třídy zřízené podle § 16 odst. 9 školského zákona se zřizují pro konkrétní typ postižení. Každé postižení může být jinak náročné na podporu osobního charakteru. Z toho důvodu mi přijde nevhodné snižovat maximální počet pedagogických pracovníků paušálně pro všechny typy postižení.

Tato připomínka je zásadní.

K čl. I bodu 7 (příloha č. 1 oddíl 2)

Nesouhlasím s tím, aby se roční finanční náročnost podpůrného opatření asistenta pedagoga namísto z nejvyššího platového stupně 8. platové třídy počítala ze 4. platového stupně 8. platové třídy (případně ze 4. platového stupně 5. platové třídy, pokud jde o asistenta pedagoga zaměřeného na výchovu).

Odůvodnění předkladatele se totiž zakládá na chybné interpretaci dat. Uvádí, že faktický plat asistenta pedagoga za rok 2016 neodpovídal ani 6. platovému stupni 7. platové třídy.

Na první pohled by se tak mohlo zdát, že škola dostane na asistenta pedagoga množství peněz odvozené od nejvyššího platového stupně 8. platové třídy, ale svého zaměstnance na pozici asistenta pedagoga pak zařadí do nižší platové třídy než je osmá. Ve zbytku přiznaných peněz by pak asi mělo docházet k jejich zneužívání. Odůvodnění však jasně uvádí, že tato data vycházejí z dat za rok 2016, kdy se podpůrné opatření asistenta pedagoga převážně financovalo ještě z předchozího nenárokového právního režimu. Z tematické zprávy ČŠI plyne, že k výraznému nárůstu poskytování podpůrných opatření druhého až pátého stupně došlo až v lednu 2017 (nikoli tedy okamžitě od září 2016). Tato informace je klíčová, protože až s novým doporučením ŠPZ měly školy nárok na finance na asistenta pedagoga vypočítané z nejvyššího stupně 8. platové třídy (tedy převážně od ledna 2017). Do té doby školy k financování využívaly předchozí zcela nedostatečný a nenárokový systém příplatků k normativu a krajské rezervy. Finančních prostředků bylo někdy tak málo, že ředitelé a ředitelky škol museli přistoupit k tomu, že zaměstnaného asistenta pedagoga uměle přesunuli do nižší platové třídy. Z toho důvodu pak data za rok 2016 skutečně mohou ukazovat, že průměrný měsíční plat asistenta pedagoga byl nižší než 6. platový stupeň 7. platové třídy. Pro objektivní zhodnocení efektivnosti financování asistentů pedagoga v novém režimu je nutné vycházet minimálně z dat za rok 2017.

Rovněž nepovažuji za vhodné, aby se financování asistentů pedagoga v současné době snižovalo. A to z toho důvodu, že faktické personální zajištění tohoto podpůrného opatření je dle tematické zprávy ČŠI velmi obtížné mimo jiné i z důvodu jeho nízkého finančního ohodnocení.

Pokud se budou finanční prostředky na asistenta pedagoga počítat pouze ze 4. platového stupně, může to vést k tomu, že ředitelé a ředitelky škol nebudou mít finance na asistenty pedagoga se zkušenostmi delšími než 19 let. S ohledem na to, že práci asistentů pedagoga v dnešní době zastávají i lidé zcela bez zkušeností (viz tematická zpráva ČŠI), je odrazování zaměstnávání zkušených asistentů pedagoga krajně nezodpovědné. Nehledě na to, že by toto ustanovení mohlo v praxi vést k diskriminaci na základě věku, a tedy k porušení antidiskriminačního zákona.

Zdá se proto rozumnější počítat finance z nejvyššího platového stupně a školy zavázat k vrácení nevyužitých finančních prostředků, pokud asistenta pedagoga zařadí do nižšího platového stupně nebo nižší platové třídy. Podobně by to mělo platit i pro výpočet roční finanční náročnosti tlumočníka českého znakového jazyka a přepisovatele pro neslyšící.

Tato připomínka je zásadní.

K čl. I bodu 10, 11 a 12 (příloha č. 1 oddíl 3 část A – opatření třetího, čtvrtého a pátého stupně – personální podpora)

Za žádných okolností nemohu souhlasit s tím, aby finanční náročnost na podpůrné opatření asistenta pedagoga, a tedy množství peněz, které škola dostane, se odvíjela pouze od přímé pedagogické činnosti.

Asistent pedagoga vykonává jak přímou, tak nepřímou pedagogickou činnost. Do nepřímé pedagogické činnosti spadá příprava asistenta pedagoga na výuku, doprovod žáka se SVP na akce pořádané školou, pomoc žákovi se sebeobsluhou, společné plánování a koordinace práce asistenta pedagoga s učitelem, komunikace se zákonnými zástupci žáka, komunikace se ŠPZ a nezbytná administrativa. Nepřímá pedagogická činnost může tvořit až polovinu plného pracovního úvazku asistenta pedagoga. Lze si jen stěží představit, že by škola mohla zajistit kvalitního asistenta pedagoga, pokud by na tyto aktivity nedostala potřebné finance.

Navíc mám pochybnosti o tom, že by ŠPZ bylo schopné určit, jaký rozsah práce asistenta pedagoga bude tvořit pouze přímá pedagogická činnost. Rozsah přímé a nepřímé pedagogické činnosti nejlépe rozvrhne sama škola, která jako jediná může flexibilně reagovat na aktuální potřeby žáka se SVP.

Tato připomínka je zásadní.

K čl. II bodu 1

Nesouhlasím s přechodným ustanovením, které maximální počet souběžně pracujících pedagogických pracovníků ve třídě váže na právní režim, podle kterého ŠPZ vydalo doporučení.
Navrhovaná změna totiž vede k absurdním závěrům. Pokud v současné době v některé třídě působí čtyři pedagogičtí pracovníci (např. učitel a tři asistenti pedagoga), pak po vypršení platnosti doporučení se ŠPZ bude muset řídit pravidlem maximálně tří pedagogických pracovníků na třídu. Některému žákovi tak bude muset podpůrné opatření v podobě asistenta pedagoga odebrat, nebo jeden z těchto žáků bude muset opustit svůj stávající třídní kolektiv a přejít do jiné třídy, kde bude počet pedagogických pracovníků splňovat kritérium počtu tří. V prvním případě jde o snížení vzdělávacího standardu pro žáka se SVP, v druhém je řešení necitlivé s ohledem na kamarádské vazby mezi spolužáky.

Tato připomínka je zásadní.

Brno 9. listopadu 2017

Mgr. Anna Šabatová, Ph.D.
veřejná ochránkyně práv

Zdroj: odok.cz (titulek redakce)

1 komentář:

Nicka Pytlik řekl(a)...

Situace je asi doopravdy vážná, když ochránkyně práv volá po diskusi. Pro náležitě kvalitní a širokou odbornou diskusi úplně postačí stanovisko odborníků na vzdělání, konzultantů a auditorů z eduinu. Jak taky jinak...

Okomentovat