13.11.17

MPSV: Pro zjevný rozpor předloženého návrhu vyhlášky, kterou se mění vyhláška č. 27/2016 Sb., s právními předpisy vyšší právní síly požadujeme jeho úplné stažení

Cílem návrhu vyhlášky je zajistit efektivní nakládání s finančními prostředky ze státního rozpočtu na využívání personálního podpůrného opatření pro žáky se speciálními vzdělávacími potřebami, konkrétně na využívání asistentů pedagoga, dále tlumočníků českého znakového jazyka nebo přepisovatelů pro neslyšící. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vyhodnotilo na základě analýzy společného vzdělávání provedené po jednom roce implementace, že v řadě případů není zajištěna účelnost pozice asistenta pedagoga ve škole, neboť nejsou využity všechny finanční prostředky na toto podpůrné opatření. Jako pozitivní dopad návrhu je uvedena výrazná úspora financí vynakládaných na toto podpůrné opatření ze státního rozpočtu. Zcela však chybí vyhodnocení možných dopadů právní úpravy v oblasti lidských zdrojů, tj. v oblasti personálního zabezpečení pozic asistentů pedagoga.

                                                                                       Příloha
                                                                                       k č. j.: MPSV-2017/228412-51

P ř i p o m í n k y
Ministerstva práce a sociálních věcí
k návrhu vyhlášky, kterou se mění vyhláška č. 27/2016 Sb.,
o vzdělávání dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami
a žáků nadaných,
ve znění vyhlášky č. 270/2017 Sb.

Obecně
Cílem návrhu vyhlášky je zajistit efektivní nakládání s finančními prostředky ze státního rozpočtu na využívání personálního podpůrného opatření pro žáky se speciálními vzdělávacími potřebami, konkrétně na využívání asistentů pedagoga, dále tlumočníků českého znakového jazyka nebo přepisovatelů pro neslyšící. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vyhodnotilo na základě analýzy společného vzdělávání provedené po jednom roce implementace, že v řadě případů není zajištěna účelnost pozice asistenta pedagoga ve škole, neboť nejsou využity všechny finanční prostředky na toto podpůrné opatření. Jako pozitivní dopad návrhu je uvedena výrazná úspora financí vynakládaných na toto podpůrné opatření ze státního rozpočtu. Zcela však chybí vyhodnocení možných dopadů právní úpravy v oblasti lidských zdrojů, tj. v oblasti personálního zabezpečení pozic asistentů pedagoga.
Vzhledem k tomu, že Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) uvádí konkrétní výraznou úsporu finančních prostředků ze státního rozpočtu ve výši 1,083 mld. Kč, lze předpokládat, že navrhovaná změna přinese razantní změny v organizaci činnosti a v celkovém postavení asistentů pedagoga na školách. Rychlá změna, která by měla nabýt účinnosti už od 1. ledna 2018, by mohla způsobit výraznou destabilizaci personálního obsazení těchto pozic, která bude mít příčinu v nestabilním mzdovém ohodnocení asistentů a v celkové změně organizace jejich práce (dojde k diferenciaci činností vykonávaných asistenty, kdy nově bude část asistentů zařazena od 6. – 8. platové třídy, část bude zařazena od 4. do 5. platové třídy). Navíc se bude zapojení pedagogů ve škole a ve školských zařízeních výrazněji odvíjet od individuálních potřeb konkrétních žáků, jež se ovšem časem mění.
Otázkou je, zda budou mít školská poradenská zařízení dostatečnou kapacitu flexibilně reagovat na měnící se potřeby žáků a určovat normovanou finanční náročnost asistentů pedagoga (od níž se odvíjí zařazení asistentů pedagoga do odpovídající platové třídy a výše úvazku odstupňovaná od 0,15 do 1,00 úvazku), když jsou už dnes tato zařízení neúměrně vytížena rediagnostikou a dalšími činnostmi vyplývajícími z inkluzivního vzdělávání.
Přijetím navrhované právní úpravy novely vyhlášky č. 27/2016 Sb., ve znění vyhlášky č. 270/2017 Sb., dojde k podstatnému zhoršení podmínek pro vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami (SVP). Navrhované změny vedoucí k omezení činností asistenta pedagoga znemožní zajištění podpory žáků se zdravotním postižením i sociálním znevýhodněním, kterou mají tito žáci zaručenou zákonem č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Záměr předkladatele financovat u asistentů pedagoga pouze přímou pedagogickou činnost je v rozporu se zákonem č. 536/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Pravidlo, že všichni pedagogičtí pracovníci, tedy i asistenti pedagoga, vykonávající v pracovní době přímou pedagogickou činnost a práce související s přímou pedagogickou činností (tzv. nepřímou pedagogickou činnost) je zakotveno v § 22a uvedeného zákona. Zákon nepřipouští možnost, že by pedagogický pracovník práce související s přímou pedagogickou činností nevykonával. Náplň nepřímé pedagogické činnosti je definována vyhláškou č. 263/2007 Sb., kterou se stanoví pracovní řád pro zaměstnance škol a školských zařízení zřízených MŠMT, krajem, obcí nebo dobrovolným svazkem obcí, ve znění pozdějších předpisů.
Činnosti spadající do nepřímé pedagogické činnosti jsou významnou a v řadě případů nezbytnou podmínkou podpory vzdělávání žáků se SVP, proto by její omezení, resp. nezahrnutí do nárokového financování podle § 16 odst. 1 školského zákona vedlo k výraznému zhoršení podmínek vzdělávání žáků se SVP nastavených školským zákonem.
Školský zákon v § 16 odst. 2 písm. g) zahrnuje mezi nároková a bezplatně poskytovaná podpůrná opatření využití služeb asistenta pedagoga. Prováděcím předpisem nelze omezit činnosti asistenta pedagoga, které jsou stanoveny zákonem, ani nelze omezit rozsah služeb, na jejichž financování je zákonem zaveden právní nárok.
MŠMT také v rozporu s pracovněprávními předpisy ukládá poradenským pracovníkům školského poradenského zařízení dopředu rozhodnout o tom, zda bude asistent pedagoga zařazen do 5. nebo 8. platové třídy, přičemž nejsou stanovená žádná pravidla, podle kterých bude volba pracovní náplně asistenta pro účely vydání doporučení ze strany školského poradenského zařízení provedena. O zařazení do platové třídy rozhoduje zaměstnavatel (ředitel školy nebo školského zařízení) podle skutečně sjednané pracovní náplně odrážející speciální vzdělávací potřeby žáka a specifika školy. Postup pro určení a sjednání platu je definován v § 122 zákoníku práce. Volbu platové třídy nelze dopředu omezit, nadto prováděcím právním předpisem, který neprovádí zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce.
Pro zjevný rozpor předloženého návrhu s právními předpisy vyšší právní síly požadujeme jeho úplné stažení.
Tato připomínka je zásadní.

Zároveň podle názoru Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV) tato překotná navrhovaná změna může přinést rozkolísání personálního zabezpečení tohoto podpůrného opatření a zároveň organizační změny, na které není resort školství připraven. Je zde riziko, že změna bude působit značně demotivačně a může výrazně snížit zájem stávajících asistentů i nových uchazečů o výkon této pozice i s ohledem na celkovou nízkou nezaměstnanost v České republice. Tím může dojít ke snížení dostupnosti tohoto podpůrného opatření pro potřebné žáky se speciálními vzdělávacími potřebami. Z tohoto důvodu MPSV požaduje, aby byl v části III. materiálu - Odůvodnění vyhodnocen dopad navrhované právní úpravy na personální zabezpečení tohoto podpůrného opatření (např. jako součást kapitoly 6. Zhodnocení sociálních dopadů, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny).  
Tato připomínka je zásadní.




K jednotlivým ustanovením
K bodu 7 Příloha č. 1 oddíl 2  - k poznámkám pod čarou č. 4 a 8
Navrhované znění poznámky pod čarou č. 4 doporučujeme nahradit tímto zněním: „§ 5 odst. 5 nařízení vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě.“
V poznámce pod čarou č. 8 je třeba uvést odkaz na § 5 odst. 1 uvedeného nařízení vlády.
Odůvodnění:
Navrhovaná novela vyhlášky má nabýt účinnosti dnem 1. ledna 2018, tedy dnem, kdy zároveň nabude účinnosti nové nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, které nahradí nařízení vlády č. 564/2006 Sb.

K bodům 10 až 12 Příloha č. 1 oddíl 3 - část A  tabulky „Podpůrná opatření třetího (resp. čtvrtého, pátého) stupně“ bod 5 - Personální podpora
V novelizované části aktuálně platného znění vyhlášky č. 27/2016 Sb., ve znění vyhlášky č. 270/2017 Sb., i v návrhu novely je opakovaně použito termínu „úvazek“, a to ve vazbě na rozsah přímé pedagogické činnosti. Tento termín je třeba v novele nahradit, popřípadě jednoznačně vymezit jeho obsah. Navíc je rozsah přímé pedagogické činnosti v některých případech stanoven v rozpětí, takže z navrhované úpravy není zřejmý způsob výpočtu části „úvazku“.
Odůvodnění:
Jedná se hovorové označení užívané obvykle pro rozsah stanovené týdenní pracovní doby. Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, ani zákon č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, včetně nařízení vlády č. 75/2005 Sb., o stanovení rozsahu přímé vyučovací, přímé výchovné, přímé speciálně pedagogické a přímé pedagogicko-psychologické činnosti pedagogických pracovníků, ve znění pozdějších předpisů, však pojem „úvazek“ neupravují. Právní předpisy upravující výkon práce pedagogických pracovníků shodně používají termín „rozsah přímé pedagogické činnosti“.
Tato připomínka je zásadní.


K odůvodnění
K části A – Obecná část
Obecně
Návrh novely vyhlášky není podložený relevantními daty. Na řadě míst jsou uváděna tvrzení, která jsou vydávána za důvody k navrženým změnám, jejich relevance však není podložena. Například u „Odůvodnění hlavních principů“ je text „V případě asistenta pedagoga se ukázalo, že v řadě případů není zajištěna účelnost této pozice na škole. To je důvodem k takovým úpravám legislativy, které by do finančních prostředků vynakládaných na asistenty pedagoga vnesly vnitřní diferenciaci.“. Toto zásadní tvrzení není žádným způsobem dokladováno. Pokud existují případy „neúčelnosti pozice asistenta pedagoga“ ve škole, je třeba je doložit a kvantifikovat. V rozporu s tímto tvrzením lze naopak konstatovat, že zavádění asistenta pedagoga je vysoce účelné, což pozorujeme v přímém kontaktu s každodenní pedagogickou praxí.  
Požadujeme proto doplnit do návrhu kompletní analýzu včetně představení metodiky sběru dat, výzkumného souboru a zejména způsobu vyhodnocení účelnosti působení asistentů ve školách. Bez doložení relevance výše uvedeného tvrzení „o nezajištění účelnosti pozice asistenta pedagoga na škole“ není možné akceptovat přijetí návrhu novely vyhlášky jako celku, neboť k němu neexistují objektivní zjištění.
Tato připomínka je zásadní.

K bodu 5 – Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy
V této části materiálu se uvádí, že „Průměrný měsíční plat asistenta pedagoga za rok 2016 činil cca 18 250 Kč, což neodpovídá ani 6. platovému stupni 7. platové třídy. Po nabytí účinnosti poslední novely nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů, tj. nařízení vlády č. 340/2017 Sb., může od 1. listopadu 2017 průměrný plat asistenta pedagoga při použití extrapolace představovat cca 21 000 Kč. Současná normovaná finanční náročnost asistenta pedagoga vychází z 8. platové třídy (kdy platový tarif do 31. října 2017 je 21 930 Kč, od 1. listopadu 2017 je pak ve výši 25 220 Kč). V současnosti tedy nedochází k cílenému využití prostředků na účel, ke kterému byly škole přiděleny.“.
Uvedená tvrzení nezohledňují skutečnost, že v průběhu roku 2016 docházelo také k financování asistentů pedagoga podle doporučení vydaných do srpna 2016 (finanční prostředky poskytované krajskými úřady z rezervy vytvořené po normativním rozpočítání prostředků státního rozpočtu). Prostředky poskytnuté školám tímto způsobem neumožňovaly řediteli školy stanovit měsíční plat odpovídající 8. platové třídě, jak umožňuje právní úprava platná od září 2016. Původní způsob financování, zejména v prvním pololetí roku 2016, převažoval, protože nová doporučení, na základě kterých školy mohly obdržet prostředky pro 8. platovou třídu, začala školská poradenská zařízení postupně vydávat až od října 2016. Nižší příspěvky krajů spojené s původním systémem financování považujeme za hlavní důvod, proč průměrný měsíční plat mohl být ve skutečnosti nižší, než odpovídá prostředkům, jejichž použití bylo umožněno právní úpravou platnou od září 2016.
Také k této části odůvodnění požadujeme doložit zdrojová data, která byla k výpočtu průměrné mzdy použita, aby bylo zřejmé, jaké úvazky (zda výhradně celé nebo i částečné) jsou do výsledné částky započteny a zda do výpočtu byly zahrnuty také mzdy asistentů pedagoga financované z rozvojového programu MŠMT (objem prostředků poskytnutých školám z tohoto programu také neumožňoval zařazení asistenta pedagoga do 8. platové třídy). Z uvedeného rozdílu nelze dovozovat závěr, že jsou prostředky na mzdy asistentů pedagoga školami zneužívány. Jedná se o odůvodnitelný a očekávaný rozdíl, nový model financování asistenta pedagoga je možné hodnotit nejdříve s daty za rok 2017, kdy již model financování podle normované finanční náročnosti převažoval.
Tato připomínka je zásadní.

K bodu 6 – Zhodnocení sociálních dopadů, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, včetně osob se zdravotním postižením
V této části materiálu nejsou uvedena zjevná rizika ve vztahu k zajištění SPV žáků se zdravotním postižením.  Místo toho jsou zde uvedeny nekonkrétní informace o obecné prospěšnosti systému podpůrných opatření, které se však nijak nevztahují k navrženým změnám směřujícím k výraznému omezení činností vedoucích k naplnění potřeb žáků se SVP. Nelze tak souhlasit s tvrzením, že „standard podpory poskytovaný konkrétním osobám zůstává zachován“.
Neposkytnutí prostředků státního rozpočtu na nepřímou pedagogickou činnost asistenta pedagoga jednoznačně povede ke zhoršení podpory vzdělávání žáků se SVP. Kromě toho zásadně znejistí pracovněprávní vztahy a zhorší podmínky výkonu práce více než 13 000 zaměstnanců ve školství. Snižování finančního ohodnocení pedagogických pracovníků je také v přímém rozporu s oficiálně představenými záměry vlády České republiky.
Navrhovaná právní úprava je v krátké době již druhou úpravou tohoto právního předpisu, předloženou ve zkráceném meziresortním připomínkovém řízení, přestože se i v tomto případě jedná o změnu vyžadující odbornou diskuzi a pečlivou analýzu situace, neboť má dopad na mimořádně zranitelnou skupinu nezletilých dětí.
Veškeré případné změny právní úpravy je třeba podložit pečlivou analýzou uskutečněnou po skončení přechodného období, které bylo stanoveno do konce školního roku 2017/2018, tedy nejdříve v roce 2019. Případné změně právní úpravy také musí předcházet odborná diskuze se zapojením zástupců osob, kterých se týká. Schválení právní úpravy garantující bezplatné poskytování podpůrných opatření pro žáky se SVP je opatřením, ke kterému se vláda České republiky zavázala v rámci plnění mezinárodních závazků (naplňování Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, naplňování rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci D. H. a ostatní proti České republice). Je proto třeba veškeré případné změny pečlivě zvážit i v kontextu těchto závazků.
Bez doložení relevance tohoto tvrzení není možné akceptovat přijetí návrhu novely vyhlášky jako celku.
Tato připomínka je zásadní.

Zdroj: odok.cz (titulek redakce)

1 komentář:

Otan Larsen řekl(a)...

MŠMT tedy opět vyplodilo absolutní legislativní zmetek, další z mnoha. Koncentrace blbosti v Karmelitské evidentně překročila snesitelné hodnoty.

Okomentovat