8.3.17

Doporučení veřejné ochránkyně práv k rovnému přístupu k povinné školní docházce

Anna Šabatová dokument uvádí: "První verze doporučení vznikla v lednu 2016 v reakci na větší množství podnětů a dotazů, se kterými se na mě obrátili rodiče, neziskové organizace a představitelé samospráv. Podklady pro vytvoření doporučení jsem získala jak vlastní činností (šetřením konkrétních podnětů), tak i spoluprací s Českou školní inspekcí, která v roce 2015 provedla na můj podnět inspekční činnost v jedenácti základních školách a třech školských poradenských zařízeních. Česká školní inspekce se zaměřila především na zápisy do prvních ročníků základních škol."






A. Úkoly veřejné ochránkyně práv
Doporučení k otázkám souvisejícím s diskriminací vydávám podle § 21b písm. c) zákona o veřejném ochránci práv. Obsahuje návod pro rozhodování o žádostech o přijetí dítěte k povinné školní docházce.
B. Úvodní slovo
První verze doporučení vznikla v lednu 2016 v reakci na větší množství podnětů a dotazů, se kterými se na mě obrátili rodiče, neziskové organizace a představitelé samospráv. Podklady pro vytvoření doporučení jsem získala jak vlastní činností (šetřením konkrétních podnětů), tak i spoluprací s Českou školní inspekcí, která v roce 2015 provedla na můj podnět inspekční činnost1 v jedenácti základních školách a třech školských poradenských zařízeních. Česká školní inspekce se zaměřila především na zápisy do prvních ročníků základních škol.
Na podzim 2016 prošly vzdělávací právní předpisy velkou změnou,2 proto jsem se rozhodla původní doporučení aktualizovat. Současné doporučení vychází z právního stavu k 20. únoru 2017.
Doporučení vyhodnocuje nejčastěji používaná kritéria, na základě kterých ředitelky a ředitelé škol rozhodují o přijetí k základnímu vzdělávání. Nedílnou součástí doporučení je i bližší pohled na procesní postup ředitelek a ředitelů škol při samotném rozhodování o tom, které dítě přijmou či odmítnou.
Cílem doporučení je zejména zhodnocení kritérií z hlediska souladu se školským a antidiskriminačním zákonem a jejich uplatnění na různé skupiny dětí, zejména děti tzv. spádové a nespádové3. Doporučení rovněž obsahuje návod pro posouzení dílčích kritérií a pro vedení správního řízení o (ne)přijetí k základnímu vzdělávání.
Doporučení je zejména určeno ředitelkám a ředitelům základních škol, jejichž zřizovatelem jsou obce či svazky obcí,4 krajským úřadům, které posuzují odvolání proti rozhodnutí o nepřijetí dítěte, České školní inspekci a široké veřejnosti (zejména rodičům budoucích prvňáčků). Doporučení jsem adresovala i Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „ministerstvo“), které v reakci na ně upravilo organizaci a průběh zápisů k povinné školní
1 Zaměstnankyně a zaměstnanci Kanceláře veřejného ochránce práv působili v rámci inspekce jako přizvané osoby dle § 174 odst. 8 školského zákona.
2 Jde zejména o zákon č. 82/2015 Sb. a zákon č. 178/2016 Sb., které mění školský zákon.
3 Slovníček pojmů je obsažen v části C tohoto doporučení.
4 Škol zřizovaných kraji, státem, církvemi či soukromými osobami se některé aplikační otázky (zejména kritéria týkající se spádovosti) z povahy věci netýkají. Povinnost nediskriminovat děti v přístupu k základnímu vzdělávání ale mají všechny školy bez ohledu na jejich zřizovatele.
docházce v prováděcí vyhlášce.5 Ministerstvo vydalo i podrobnou informaci k organizaci zápisů k povinné školní docházce.6
Doporučení si neklade za cíl pojmenovat a zhodnotit veškeré situace, které mohou v praxi nastat. Jedná se o dokument, který řeší nejčastější okruhy otázek, s nimiž se různí aktéři v praxi potýkají. Navazuje na informaci ministerstva k zápisům a podrobně se věnuje kritériím, které ředitelky a ředitelé škol používají při přijímání žáků k povinné školní docházce. Věřím, že adresáti budou toto doporučení chápat jako výkladové vodítko, které jim napomůže k nediskriminačnímu řešení situací vzniklých v souvislosti s přijímáním dětí k základnímu vzdělávání. Konečné slovo v posouzení, zda v konkrétním případě došlo k diskriminaci, bude mít vždy soud.
C. Slovníček pojmů
Školský obvod – území obce, části obce, nebo více obcí, které vymezuje obec v obecně závazné vyhlášce; v praxi se rovněž označuje jako spádová oblast.
Spádová škola – základní škola zřízená obcí či svazkem obcí se sídlem ve školském obvodu, v němž má dítě/žák trvalý pobyt či má sídlo školské zařízení pro výkon ústavní výchovy, ochranné výchovy či preventivně výchovné péče (dále jen „ústavní zařízení“), ve kterém je žák/dítě umístěn/o.7
Nespádová škola – základní škola, v jejímž školském obvodu nemá žák/dítě trvalý pobyt; odvíjí se od volby zákonných zástupců.
Spádové dítě / spádový žák – dítě/žák, které/ý má trvalý pobyt ve školském obvodě základní školy, na kterou se hlásí, nebo kterou navštěvuje.
Nespádové dítě / nespádový žák – dítě/žák, které/ý má trvalý pobyt mimo školský obvod základní školy, na kterou se hlásí, nebo kterou navštěvuje.
Test školní zralosti – podklad, na základě kterého škola ověřuje školní připravenost dítěte, které se dostavilo k zápisu; nejčastěji ho vytváří škola ve spolupráci se školským poradenským zařízením a jeho obsahové náležitosti zákon blíže neupravuje.
Odklad povinné školní docházky – znamená, že dítě ve školním roce, kdy dovrší šesti let věku, nemusí zahájit povinnou školní docházku; o odklad žádá zákonný zástupce dítěte a rozhoduje o něm ředitelka či ředitel školy; před rozhodnutím se musejí k odkladu kladně vyjádřit školské poradenské zařízení a odborný lékař nebo klinický psycholog.
Speciální vzdělávací potřeby – dítětem/žákem se speciálními vzdělávacími potřebami je osoba, která k naplnění svých vzdělávacích možností potřebuje podpůrná opatření; těmi jsou nezbytné úpravy odpovídající zdravotnímu stavu, kulturnímu prostředí nebo jiným
5 ustanovení § 3a vyhlášky o základním vzdělávání
6 Informace k organizaci zápisů k povinné školní docházce ze dne 16. prosince 2016, č. j. MSMT-27988/2016, dostupné z: http://www.msmt.cz/vzdelavani/zakladni-vzdelavani/informace-k-organizaci-zapisu-k-povinne-skolni- dochazce
7 Nevzdělává-li se žák ve škole zřízené při tomto školském zařízení.
3
Sp. zn.: 14/2017/DIS/VB
životním podmínkám dítěte/žáka; dítě/žák má právo na bezplatné poskytování podpůrných opatření.
Přímá diskriminace – jednání, včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci; antidiskriminační zákon zakazuje odlišné zacházení z důvodu rasy, etnického původu, národnosti, pohlaví, sexuální orientace, věku, zdravotního postižení, náboženského vyznání, víry či světového názoru; podle školského zákona nelze rozlišovat ani na základě jazyka, majetku, sociálního původu či jiného postavení osoby.
Nepřímá diskriminace – jednání nebo opomenutí, kdy na základě zdánlivě neutrálního ustanovení, kritéria nebo praxe je osoba znevýhodněna oproti ostatním; ve smyslu antidiskriminačního zákona dochází k takovému jednání ze stejných důvodů jako k přímé diskriminaci; o nepřímou diskriminaci se nejedná, pokud zdánlivě neutrální ustanovení, kritérium nebo praxe je objektivně odůvodněno legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení jsou přiměřené a nezbytné.
D. Shrnutí doporučení
Doporučení pro ředitelky a ředitele škol
▪ Před zápisem požádejte svého zřizovatele o seznam spádových dětí, pokud jste ho dosud neobdrželi.
▪ Při zápisu postupujte otevřeně. Vytvořte přátelskou a férovou atmosféru.
▪ Organizujte zápis tak, aby se před školou ani v ní netvořily nedůstojné fronty.
▪ Předem informujte rodiče o kritériích, podle kterých budete rozhodovat.
▪ Ověřte, zda za dítě u zápisu jedná oprávněná osoba.
▪ Nikoho ústně neodmítejte. Pomáhejte rodičům s vyplněním žádosti. Je to Váš zákonný úkol.
▪ Nikdy nepřijímejte dítě nespádové na úkor spádového. Porušili byste školský zákon.
▪ Pokud počet spádových dětí, které se dostaví k zápisu, převyšuje kapacitu školy, můžete některé z nich upřednostnit podle předem stanovených kritérií. Komunikujte se zřizovatelem a ostatními školami, aby se tato situace v budoucnu neopakovala.
▪ Některá kritéria zvýhodňující určité děti (např. odklad školní docházky, starší sourozenec ve škole, absolvování mateřské školy při základní škole) mohou být v souladu se zákonem. Záleží na konkrétní situaci dítěte a školy.
▪ Nepodmiňujte přijetí dítěte výsledkem testu školní zralosti. Zápisy nejsou přijímací zkoušky.
▪ Při rozhodování se vyhýbejte podezřelým kritériím (výsledek testu školní zralosti, členství ve sportovním klubu spolupracujícím se školou, pořadí přihlášky, vzdálenost bydliště dítěte od školy, bezproblémový sourozenec).
▪ Nelze-li děti vybrat podle přípustných kritérií, losujte. Jedná se o spravedlivé řešení.
▪ Pokud dítě odmítnete, vydejte rozhodnutí, řádně ho odůvodněte a doručte.
Doporučení pro rodiče budoucích prvňáčků
▪ Zjistěte si ve škole kritéria, podle kterých budou ředitelka či ředitel školy při zápisu rozhodovat. Pokud něčemu nerozumíte, obraťte se ihned na školu či na obec (zřizovatele).
▪ Přítomnost dítěte a rodiče u zápisu je Vaše právo, nikoliv povinnost.
▪ Své dítě nemusíte nechat testovat.
▪ Sdělte škole pouze údaje, které jsou nezbytné k rozhodnutí. K těm nepatří údaje o Vašem vzdělání či profesi.
▪ Hlásí se na tutéž školu více spádových dětí, než je její kapacita? Škola může některé děti upřednostnit před Vaším za předpokladu, že použije rozumná kritéria a Vy můžete požádat o přijetí do jiné školy, která Vašemu dítěti rovněž zaručuje právo na přednostní přijetí.
▪ Má-li dítě hlášen trvalý pobyt ve školském obvodu školy, nemůže být odmítnuto ve prospěch dítěte, které má trvalý pobyt mimo školský obvod.
▪ Neměňte místo trvalého pobytu dítěte účelově před zápisem. Paralyzujete školy, které si pak neví rady s kapacitou.
▪ Pořadí přihlášky není rozhodující. První přihláška má stejnou hodnotu jako ta poslední.
▪ Losování je možná tvrdé, ale v případě nedostatečné kapacity školy nejspravedlivější řešení. Neodmítejte ho, ale žádejte, aby bylo transparentní.
▪ Nenechte se ústně odbýt při zápise. Škola má povinnost Vám pomoci s podáním žádosti a má také povinnost v případě nepřijetí dítěte vydat písemné rozhodnutí s odůvodněním.
▪ Nesouhlasíte s rozhodnutím o nepřijetí dítěte? Obraťte se na krajský úřad s odvoláním.
▪ Nelíbí se Vám školská politika v obci, kde žijete (např. rozdílná kvalita škol, vymezení školských obvodů, fronty na zápisech)? Komunikujte se zastupitelstvem.
E. Text doporučení
E.1 Právo na vzdělání a rovný přístup k němu
Právo na vzdělání, garantované množstvím mezinárodních i vnitrostátních předpisů8, patří mezi práva, kterých se lze domáhat pouze v mezích zákonů, jež ho provádějí. Mezi takové právní předpisy patří zejména antidiskriminační zákon a školský zákon.
8 Např. čl. 33 Listiny základních práv a svobod, čl. 2 prvního dodatkového protokolu Evropské úmluvy o lidských právech, čl. 14 Charty základních práv Evropské unie.
E.1.1 Antidiskriminační zákon
Antidiskriminační zákon se vztahuje jak na přístup ke vzdělání, tak jeho poskytování.9 Zakazuje diskriminaci10 na základě rasy, etnického původu, národnosti, pohlaví, sexuální orientace, věku, zdravotního postižení, náboženského vyznání, víry či světového názoru. Výčet chráněných důvodů v antidiskriminačním zákoně je uzavřený (konečný).
Pokud dojde v přístupu ke vzdělání k diskriminaci (např. z důvodu národnosti či zdravotního postižení), může se osoba bránit u soudu a žádat, aby škola upustila od diskriminace, aby byly odstraněny následky diskriminačního zásahu a aby jí bylo dáno přiměřené zadostiučinění (např. omluva). Může též požadovat náhradu nemajetkové újmy v penězích.11
E.1.2 Školský zákon
Pro účely tohoto doporučení je nezbytné upozornit zejména na zásadu rovného přístupu ke vzdělávání zakotvenou v ustanovení § 2 školského zákona. Ten obsahuje výčet důvodů, na základě kterých zákon zakazuje rozlišovat mezi jednotlivými zájemci o vzdělávání, dětmi, žáky i studenty. Jsou mezi nimi důvody, které antidiskriminační zákon nezná (např. jazyk, rod, sociální původ, majetek).
Daný výčet je možné označit za tzv. otevřený, jelikož poslední z vymezených zakázaných diskriminačních důvodů je „jiné postavení občana“. Jak uvádí i odborná literatura, „zakázána je tak jakákoliv nerovnost v přístupu ke vzdělávání, která postrádá rozumné opodstatnění“.12
V praxi jsou to zejména ředitelky a ředitelé škol, kteří musejí být velice obezřetní, pokud rozlišují mezi jednotlivými dětmi při zápisu k povinné školní docházce na základě kritérií. Jejich rozhodnutí o nepřijetí dítěte může pro rozpor se zákazem diskriminace zrušit krajský úřad či správní soud. Odborná literatura uvádí, že i v případech, kdy bylo dítě znevýhodněno v přístupu k základnímu vzdělávání na základě důvodu, který je uveden pouze ve školském zákoně (např. majetku či sociálního původu), může se domáhat zadostiučinění u soudu prostřednictvím žaloby na ochranu osobnosti.13
9 podle § 1 odst. 1 písm. i) antidiskriminačního zákona
10 Za diskriminaci se považuje i obtěžování, sexuální obtěžování, pronásledování, pokyn k diskriminaci a navádění k diskriminaci (§ 4 antidiskriminačního zákona).
11 podle § 10 antidiskriminačního zákona
12 RIGEL, Filip, Lenka BAHÝĽOVÁ, Veronika KUDROVÁ, Ondřej MORAVEC a Monika PUŠKINOVÁ. Školský zákon: komentář. V Praze: C. H. Beck, 2014. Beckova edice komentované zákony. ISBN 9788074005503, s. 29.
13 KVASNICOVÁ, Jana a Jiří ŠAMÁNEK. Antidiskriminační zákon: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015. Komentáře (Wolters Kluwer ČR). ISBN 9788074788796., s. 53.
E.2 Volba základní školy
Povinnou školní docházku může žák plnit buď ve spádové škole, nebo škole nespádové.14,15 Volba základní školy je významnou záležitostí16 v životě dítěte a řídí se rozhodnutím zákonných zástupců dítěte. Ti mají ze zákona povinnost dítě přihlásit k zápisu k povinné školní docházce, a to v době od 1. dubna do 30. dubna kalendářního roku, v němž má dítě povinnou školní docházku zahájit.17 Přitom musí respektovat postup ředitelky či ředitele, kteří jsou oprávněni stanovit konkrétní den a místo zápisu (nejčastěji se jedná o dva dny ve výše zmíněném období).18
E.2.1 Rozpory mezi zákonnými zástupci
V případě, že rodiče nejsou schopni se na volbě školy dohodnout, musí jejich rozhodnutí nahradit soud.19 Není v pravomoci správních orgánů řešit neshody rodičů o tom, kde má jejich nezletilé dítě vykonávat povinnou školní docházku.20
Pokud žádost o přijetí dítěte podá pouze jeden z rodičů a nic nenasvědčuje neshodě zákonných zástupců, mohou ředitelka či ředitel školy danou žádost akceptovat a rozhodnout o ní. I pro tento úkon správního řízení totiž platí, že „jedná-li jeden z rodičů v záležitostech dítěte sám vůči třetí osobě, která je v dobré víře, má se za to, že jedná se souhlasem druhého rodiče“.21
E.2.2 Děti umístěné v ústavních zařízeních
Umístění dítěte do ústavního zařízení neomezuje rodičovskou odpovědnost, nerozhodne-li soud jinak. Tedy i pro toto dítě platí, že volba školy primárně záleží na vůli jeho zákonných zástupců. Existuje však situace, kdy tomu může být jinak.
V případě, že zákonní zástupci dítěte neplní své povinnosti nebo o dítě nejeví skutečný zájem, může dítě ve významných záležitostech, kterou je i volba základní školy, zastoupit ředitelka či ředitel ústavního zařízení, ve kterém je umístěno.22 Důvody, vedoucí
14 podle § 36 odst. 5 a 6 školského zákona
15 Pro účely tohoto doporučení nezohledňuji plnění povinné školní docházky dle ustanovení § 38 až 42 školského zákona, tj. v zahraniční škole, v zahraničí, ve střední škole, individuálním vzdělávání či za využití speciální úpravy pro žáky s hlubokým mentálním postižením.
16 podle § 877 občanského zákoníku
17 podle § 36 odst. 4 školského zákona
18 podle § 46 odst. 1 školského zákona
19 podle § 877 odst. 1 občanského zákoníku
20 rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 21. září 2015, č. j. 52 A 81/2015-50, www.nssoud.cz
21 podle § 876 odst. 3 občanského zákoníku
22 podle § 23 odst. 1 písm. l) zákona o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy
k zastoupení dítěte ředitelkou či ředitelem ústavního zařízení, musejí mít ředitelka či ředitel školy, do níž se dítě hlásí, rovněž podloženy. 23,24
Tato praxe se neuplatní na děti umístěné v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc, v zařízení poskytovatele zdravotních služeb nebo v domově pro osoby se zdravotním postižením.
E.2.3 Jiné formy péče o dítě
Velmi často se také objevují případy, kdy o přijetí dítěte do základní školy žádá pěstoun dítěte. Svěřením dítěte do pěstounské péče nezaniká rodičovská odpovědnost zákonných zástupců dítěte, nerozhodne-li soud jinak.25 Ti jsou tedy i nadále oprávněni a povinni rozhodovat o významných záležitostech dítěte. Ředitelka či ředitel školy by proto měli vyžadovat doložení souhlasu se žádostí o přijetí alespoň jednoho ze zákonných zástupců dítěte. Obdobný postup je třeba využít u dětí svěřených do péče jiné osoby.26
Naopak rozdílně je nezbytné přistupovat k dítěti, kterému byl ustanoven poručník. Poručníka soud ustanovuje v případě, kdy tu není žádný z rodičů, který má a vůči dítěti vykonává rodičovskou odpovědnost v plném rozsahu. Poručník pak má zásadně všechna práva a povinnosti jako rodič (vyjma vyživovací povinnosti), nerozhodne-li soud jinak. Poručník tedy dítě může plně zastoupit také v případě volby základní školy.
E.3 Vymezení školského obvodu, jeho výhody a problémy
Vymezení školského obvodu stejně jako zajištění podmínek pro plnění povinné školní docházky všem dětem s trvalým pobytem ve školském obvodě je kompetencí, kterou školský zákon svěřuje primárně obci, v případě její nečinnosti krajskému úřadu.27 Obec vymezuje obvody spádových škol (tzv. školské obvody) obecně závaznou vyhláškou. Obecně závaznou vyhlášku obec vyvěsí na úřední desce a většinou jí poté zveřejní i na svých webových stránkách.
Je tedy nezákonné, pokud obec zřídí na svém území více škol a nevymezí prostřednictvím obecně závazné vyhlášky školské obvody. V takové situaci doporučuji občanům obce informovat krajský úřad, který může o školském obvodu rozhodnout.28 Pokud občané obce nesouhlasí s již existujícím vymezením školských obvodů, doporučuji jim oslovit přímo zastupitele.
23 Rozsudek soudu o nařízení ústavní či ochranné výchovy nebo umístění do střediska výchovné péče, případně usnesení o předběžném opatření, kterým se dítě do ústavního zařízení svěřuje. Jako doklad je dostatečná část rozhodnutí obsahující výrok. K důvodům umístění dítěte rozepsaným v odůvodnění rozhodnutí nesmí ředitelka či ředitel školy při rozhodování přihlížet.
24 např. vyjádřením ředitelky či ředitele ústavního zařízení
25 podle § 960 odst. 1 občanského zákoníku
26 podle § 955 občanského zákoníku
27 podle § 178 odst. 2 školského zákona
28 podle § 178 odst. 3 školského zákona
Problematika školských obvodů se netýká škol, které uskutečňují vzdělávání výhradně podle vzdělávacího programu základní školy speciální anebo škol, které byly zřízeny soukromými osobami či církvemi.
Velkým zvýhodněním spádových dětí je jejich přednostní právo na přijetí ve spádové škole.29 Stát tak garantuje každému dítěti místo ve spádové škole, tedy přístup k základnímu vzdělávání. K prolomení tohoto práva může dojít pouze v případě překročení nejvyššího počtu žáků uvedeného ve školském rejstříku.30 Takto vymezenou kapacitu školy nelze zaměňovat s nedostatečnou faktickou kapacitou (tj. situací, kdy kapacita dle školského rejstříku není naplněna, ale škola fakticky nemá prostory pro otevření další třídy příslušného ročníku). Takovéto situace by ředitelky a ředitelé škol měli řešit vždy společně se zřizovatelem. Pokud je zřizovatelem obec, je to právě ona, kdo má nejlepší informace o přírůstku dětí v obci. Zároveň obecní úřad škole poskytuje seznam dětí, pro které je škola spádová.31
Především „žádané“ školy se setkávají s případy, kdy rodiče několik týdnů před zápisem přihlásí dítě k trvalému pobytu ve školském obvodu této školy, aby mu zajistili přednostní právo na přijetí. Jsem přesvědčena, že jde o zneužití práva ze strany rodičů. Školy, jejichž kapacita vyhovovala situaci ve školském obvodu, se dostávají pod tlak žádostí dětí, s nimiž se počítalo ve školách v jiných obvodech. Tento stav navíc může některé školy zcela paralyzovat. Ředitelka či ředitel školy přitom nemají právní nástroje k ověření, zda nejde o účelové jednání. Pokud by ředitelka či ředitel chtěli odmítnout dítě, které rodič přihlásil k trvalému pobytu ve školském obvodu školy účelově, museli by své zamítavé rozhodnutí podložit důkazy a přesvědčivě ho odůvodnit. V opačném případě by bylo rozhodnutí nezákonné a mohlo by být krajským úřadem nebo soudem zrušeno.
Doporučuji ředitelkám a ředitelům škol, aby s obcemi (zřizovateli) komunikovali v dostatečném předstihu tak, aby bylo zajištěno právo dítěte na přednostní přijetí do spádové školy. Cílem je, aby školy byly připraveny na demografický vývoj v dané oblasti, a to například prostřednictvím úpravy školských obvodů. Na rodiče pak apeluji, aby nezneužívali práva na volbu místa trvalého pobytu dítěte.
E.4 Sběr informací o dětech a zákonných zástupcích
V rámci přípravy doporučení jsem se setkala s různou podobou formulářů, které zákonní zástupci dětí vyplňují u zápisu.32 Jelikož obsah požadovaných informací přesahuje rozsah informací nezbytných k zahájení a vedení správního řízení a mohou se zároveň dostávat
29 podle § 36 odst. 7 věta první školského zákona
30 Elektronická verze školského rejstříku je dostupná na: http://rejskol.msmt.cz/.
31 podle § 36 odst. 8 školského zákona
32 Například informace o tom, zda je jeden z rodičů na rodičovské dovolené, či matka na mateřské dovolené, zda je rodič v domácnosti, jaký je celkový počet dětí v rodině, kolik z těchto dětí navštěvuje mateřskou školu a kolik základní či střední školu, zda rodina bydlí v blízkosti školy, zda starší sourozenci navštěvují danou školu, jaké je zaměstnání rodičů, zda má dítě nějaké zdravotní postižení, či znevýhodnění, zda je dítě sociálně znevýhodněno, zda rodiče žijí ve společné domácnosti, či zda existuje rozsudek soudu o svěření dítěte do péče pouze jednoho rodiče, jiné osoby či ústavního zařízení.
do rozporu se zákonem o ochraně osobních údajů, doporučuji ředitelkám a ředitelům škol, aby používali vzorovou žádost o přijetí, kterou navrhlo ministerstvo.33
Správní řád jako nezbytné náležitosti pro zahájení a vedení správního řízení považuje jméno a příjmení dítěte, jeho datum narození, místo trvalého pobytu, popřípadě jinou adresu pro doručování a označení správního orgánu, jemuž je žádost určena (tedy k rukám ředitelky či ředitele školy). S ohledem na zákonné zastoupení dítěte jeho zákonným zástupcem či jinou osobou k tomu oprávněnou je zároveň podstatné zjišťovat jméno, příjmení, místo trvalého pobytu, popřípadě jinou adresu pro doručování tohoto zástupce. Není však v souladu se zákonem (a to ani, když s tím zákonní zástupci souhlasí34), pokud ředitelka či ředitel školy u zápisu zjišťují, jakého stupně vzdělání zákonný zástupce dosáhl, zda pracuje a jaká je jeho aktuální profese.
Zastupuje-li dítě jiná osoba než jeho zákonný zástupce, je zároveň podstatné, aby doložila své oprávnění dítě zastupovat (viz část E.2 tohoto doporučení). S ohledem na pružnost správního řízení považuji za akceptovatelné zjišťovat také telefonní spojení na žadatele či jeho e-mailovou adresu.
Pro účely nastavení vhodných podpůrných opatření pro budoucího žáka školy je vhodné, aby škola zjišťovala, zda má dítě speciální vzdělávací potřeby. Chci však zdůraznit, že tyto informace nemohou mít vliv na rozhodování ředitelky či ředitele o (ne)přijetí. Odmítáním dětí se speciálními vzdělávacími potřebami či jejich bodovým znevýhodněním by se totiž ředitelka či ředitel dopouštěli diskriminačního jednání vůči dítěti z důvodu jeho zdravotního postižení, etnicity nebo národnosti či nerovného přístupu k dítěti z důvodu jeho sociálního původu, barvy pleti či jazyka.35
Informace o přiznaných podpůrných opatřeních je však klíčová pro organizaci tříd. Pokud je ve třídě žák s přiznanými podpůrnými opatřeními, snižuje se celkový počet žáků ve třídě až o pět (z původních třiceti žáků).36 To může mít vliv na řízení o přijetí nespádových dětí. Nelze totiž přijmout nespádové dítě do třídy nad snížený počet žáků. Na spádové děti se toto omezení nevztahuje.37
33 příloha č. 2 Informace k organizaci zápisů k povinné školní docházce ze dne 16. prosince 2016, č. j. MSMT- 27988/2016, dostupné z: http://www.msmt.cz/vzdelavani/zakladni-vzdelavani/informace-k-organizaci-zapisu-k- povinne-skolni-dochazce
34 podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona o ochraně osobních údajů
35 srov. § 1 odst. 1 písm. i), § 2 odst. 3 a § 3 antidiskriminačního zákona a § 2 odst. 1 písm. a) školského zákona.
36 podle § 4 odst. 7 vyhlášky o základním vzdělávání: „Nejvyšší počet žáků ve třídě je 30. Nejvyšší počet podle věty první se snižuje o 2 za každého žáka s přiznaným podpůrným opatřením čtvrtého až pátého stupně vzdělávajícího se ve třídě; to platí i v případě žáka s přiznaným podpůrným opatřením třetího stupně z důvodu mentálního postižení. Nejvyšší počet podle věty první se dále snižuje o 1 za každého žáka s přiznaným podpůrným opatřením třetího stupně, který není uvedený ve větě druhé. Postupem podle věty druhé a třetí lze snížit nejvyšší počet žáků ve třídě nejvýše o 5. Snížení nejvyššího počtu žáků ve třídě podle věty druhé a třetí se neuplatní u školy, které v jeho uplatnění brání plnění povinnosti přednostního přijetí žáka podle § 36 odst. 7 školského zákona nebo dojde-li ke změně stupně podpůrného opatření u žáka zařazeného ve třídě v průběhu školního roku.“
37 Ty mají zajištěno přednostní přijetí do spádové školy do výše povoleného počtu žáků uvedeného ve školském rejstříku.
Údaj o předchozím vzdělávání dítěte (například v mateřské škole či přípravné třídě) je možné sdělit, pokud k němu škola rozumně přihlíží a může za určité situace dítě zvýhodnit (blíže v části E.6.7 doporučení).
Za dobrou praxi považuji, pokud formuláře s přihlašující osobou vyplňuje k tomu určený zaměstnanec školy, např. rovnou v elektronické formě, stejně jako pokud jsou formuláře rodičům předem k dispozici buď ve škole, nebo na webových stránkách školy. V takovém případě formuláře může přihlašující osoba vyplnit v předstihu doma a během zápisu může dojít pouze k jejich kontrole.
E.5 Řízení o (ne)přijetí dítěte k základnímu vzdělávání
O přijetí či nepřijetí k základnímu vzdělávání, tedy zároveň o právu dítěte na vzdělání, rozhodují výlučně ředitelky a ředitelé škol ve správním řízení jako vykonavatelé veřejné správy.38 Mohou tedy činit pouze to, co jim zákony ukládají a umožňují. Postupují podle školského zákona a správního řádu, a proto nemohou v průběhu zápisu zákonné zástupce ústně odmítat.39 O každé žádosti o přijetí musí ředitelka či ředitel školy rozhodnout. Nemá-li žádost předepsané náležitosti, anebo trpí jinými vadami, ředitelka či ředitel školy (nebo její zaměstnanci) musí pomoci zákonnému zástupci odstranit nedostatky žádosti přímo na místě nebo ho vyzvat k jejich odstranění a poskytnout mu k tomu přiměřenou lhůtu.40
Účastníkem správního řízení, jehož předmětem je rozhodování o přijetí dítěte k základnímu vzdělávání, je pouze dítě, které v zastoupení svých zákonných zástupců podává přihlášku k zápisu do základní školy.41
E.5.1 Rozhodnutí o přijetí
Vyhoví-li ředitelka či ředitel žádosti o přijetí ke vzdělávání, oznámí své rozhodnutí zveřejněním seznamu uchazečů pod přiděleným registračním číslem.42 Seznam musí umístit na veřejně přístupné místo ve škole a zároveň jej zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup, a to alespoň na dobu patnácti dnů. Zveřejněním seznamu se považují rozhodnutí za oznámená.43
38 srov. § 165 odst. 2 písm. e) školského zákona a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. července 2011, č. j. 1 As 53/2011-109.
39 Například proto, že se rodič dostavil do nespádové školy anebo žádost nepodal na tiskopisu, který škola zveřejnila na internetových stránkách.
40 podle § 37 odst. 3 správního řádu
41 rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 21. září 2015, č. j. 52 A 81/2015-50, www.nssoud.cz, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 27. listopadu 2015, č. j. 59 A 12/2015-29, www.nssoud.cz a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. března 2016, č. j. 4 As 280/2015- 36, www.nssoud.cz
42 Vzorové rozhodnutí o přijetí je k dispozici v příloze č. 3 Informace k organizaci zápisů k povinné školní docházce ze dne 16. prosince 2016, č. j. MSMT-27988/2016, dostupné z: http://www.msmt.cz/vzdelavani/zakladni- vzdelavani/informace-k-organizaci-zapisu-k-povinne-skolni-dochazce.
43 podle § 183 odst. 2 školského zákona
Pokud ředitelka či ředitel přijímají dítě do školy nebo třídy pro žáky s postižením,44 musí správnímu rozhodnutí časově předcházet:
(A) souhlas krajského úřadu se zřízením takové školy či třídy,45
(B) vydání doporučení školského poradenského zařízení, v němž je jednoznačně
doporučeno vzdělávání dítěte v takové škole či třídě,
(C) písemná žádost zákonného zástupce dítěte o zařazení do takové školy či třídy,46
(D) seznámení zákonného zástupce s organizací vzdělávání, skladbou předmětů, dopady vzdělávání v takové třídě na možnosti rozvoje vzdělávacího potenciálu žáka, jeho další vzdělávání a profesní uplatnění,
(E) podpis písemného vyhotovení poučení uvedeného v bodě C zákonným zástupcem,
který tím stvrzuje, že informacím porozuměl,47
(F) posouzení, zda je zařazení dítěte do takové školy či třídy v souladu s jeho zájmem.48
Pokud ředitelka či ředitel přijímají dítě do vzdělávacího programu základní školy speciální, musí správnímu rozhodnutí časově předcházet:
(A) vydání doporučení školského poradenského zařízení, v němž je jednoznačně
doporučeno vzdělávání dítěte podle tohoto vzdělávacího programu,49
(B) seznámení zákonného zástupce s rozdíly ve vzdělávacích programech, očekávanými výsledky vzdělávání a dopady na možnosti dalšího vzdělávání žáka a jeho profesní uplatnění,
(C) podpis písemného vyhotovení poučení uvedeného v bodě B zákonným zástupcem,
který tím stvrzuje, že informacím porozuměl.50
V odůvodnění rozhodnutí o přijetí dítěte pak musí ředitelka či ředitel zároveň uvést, podle kterého vzdělávacího programu bude dítě ve škole vzděláváno. V tomto případě je také nezbytné uvést, že rozhodnutí je vydáno na základě žádosti zákonného zástupce dítěte a doporučení školského poradenského zařízení, včetně data vydání doporučení.
44 Takové třídy lze zřizovat pouze pro žáky s mentálním, tělesným, zrakovým nebo sluchovým postižením, závažnými vadami řeči, závažnými vývojovými poruchami učení, závažnými vývojovými poruchami učení nebo chování, souběžným postižením více vadami nebo autismem (§ 16 odst. 9 školského zákona).
45 podle § 16 odst. 10 školského zákona
46 podle § 16 odst. 9 školského zákona
47 podle § 21 odst. 1 a 2 vyhlášky o vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami
48 podle § 16 odst. 9 školského zákona
49 podle § 49 odst. 2 školského zákona
50 podle § 22 odst. 3 a 4 vyhlášky o vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami
E.5.2 Rozhodnutí o nepřijetí
Pokud ředitelka či ředitel školy žádosti o přijetí nevyhoví, musí vydat zamítavé správní rozhodnutí. To kromě výrokové části musí obsahovat také řádné odůvodnění a poučení o možnosti se proti němu odvolat.51
▪ Výroková část
Při vypracovávání rozhodnutí o (ne)přijetí by měli ředitelka či ředitel věnovat zvýšenou pozornost identifikaci účastníků správního řízení, zejména správnosti jména dítěte a data jeho narození. Stejně tak je podstatné, aby uvedli ustanovení právních předpisů, podle nichž postupovali.52
▪ Odůvodnění
Každé správní rozhodnutí musí být řádně odůvodněno. To znamená, že z něj musejí být patrné veškeré skutečnosti, které ředitelku či ředitele k nepřijetí dítěte vedly, proč upřednostnili jiné děti, zda byla naplněna kapacita školy zapsaná ve školském rejstříku. Pokud ředitelka či ředitel uvedou pouze tvrzení, že dítě nezískalo dostatečný počet bodů s odkazem na zveřejněná kritéria, nebo že nebylo přijato z kapacitních důvodů, nejedná se o řádně odůvodněné rozhodnutí. Rozhodnutí je pak nepřezkoumatelné pro nedostatky v odůvodnění a v případném odvolacím řízení by je měl krajský úřad zrušit.
▪ Poučení
Z poučení musí být zřejmé, že se dítě (prostřednictvím svého zástupce) může proti danému rozhodnutí do patnácti dnů od jeho doručení odvolat. Zřejmé by také mělo být, jakým způsobem je možné odvolání podat a kdo o něm bude rozhodovat.
Úkoly nadřízeného správního orgánu plní krajský úřad kraje dle sídla školy.53 Odvolání se krajskému úřadu podává prostřednictvím ředitelky či ředitele školy, kteří o žádosti o přijetí rozhodovali.
Důvodem pro zrušení rozhodnutí může být i skutečnost, že je vydané rozhodnutí ředitelky či ředitele školy založeno na nezákonných (diskriminačních) kritériích nebo že je nedostatečně odůvodněno.
E.5.3 Předvídatelnost
Škola má povinnost před zahájením zápisu zveřejnit informace k organizaci a průběhu zápisu, včetně kritérií pro přijímání žáků a počtu žáků, které je možné přijmout.54
51 Vzorové rozhodnuté o nepřijetí je k dispozici v příloze č. 4 Informace k organizaci zápisů k povinné školní docházce ze dne 16. prosince 2016, č. j. MSMT-27988/2016, dostupné z: http://www.msmt.cz/vzdelavani/zakladni- vzdelavani/informace-k-organizaci-zapisu-k-povinne-skolni-dochazce.
52 V případě nepřijetí k základnímu vzdělávání se jedná o ustanovení § 36, 46 a 165 odst. 2 písm. e) školského zákona a příslušná ustanovení správního řádu.
53 podle § 183 odst. 4 školského zákona
54 podle § 3a vyhlášky o základním vzdělávání
Ministerstvo zdůrazňuje, že má zveřejnění proběhnout v dostatečném předstihu.55 Tyto informace by měli ředitelka a ředitel školy oznámit společně s místem a dobou zápisu způsobem v místě obvyklým.56
Doporučuji k tomu využívat více způsobů, např. zveřejnění na webových stránkách školy a obce, v místním periodiku, na veřejně přístupné nástěnce školy či na dveřích školy.
Z vlastní zkušenosti vím, že dostatečným informováním a transparentním postupem ředitelky a ředitelé škol předejdou mnohým nejasnostem a případným stížnostem rodičů na neférovost zápisu k povinné školní docházce.
E.6 Kritéria využívaná v řízení o (ne)přijetí k základnímu vzdělávání
V důsledku nedostatečné kapacity jsou ředitelky a ředitelé škol často nuceni při rozhodování vybírat mezi skupinami dětí.
Nejčastěji rozlišují:
▪ zvlášť mezi spádovými dětmi a
▪ zvlášť mezi dětmi nespádovými.
Ministerstvo ve své informaci k zápisům použití jakýchkoli kritérií pro výběr mezi spádovými žáky odmítá a zdůrazňuje, že je odpovědností obce, aby zajistila podmínky pro plnění povinné školní docházky dětem s místem trvalého pobytu na svém území.57 V praxi však ředitelky a ředitelé škol kritéria používají, a to i pro výběr mezi spádovými dětmi. Existenci předem stanovených, rovně uplatňovaných, logických a nediskriminačních kritérií předvídá i Nejvyšší správní soud.58
Těm nejčastěji používaným kritériím se věnuji podrobněji v následující části doporučení. Musím podotknout, že naprostá většina užívaných kritérií nemá výslovnou oporu ve školském zákoně. Proto mi nezbývá než posuzovat postup ředitelek a ředitelů podle obecné zásady rovného přístupu ke vzdělání bez jakékoliv diskriminace.
Ředitelky a ředitelé škol by se měli vyvarovat stanovení přímo diskriminačních kritérií. To jsou taková, která mezi dětmi rozlišují na základě chráněných znaků uvedených v antidiskriminačním zákoně59 nebo školském zákoně.60 Mezi absolutně zakázané patří
55 Informace k organizaci zápisů k povinné školní docházce ze dne 16. prosince 2016, č. j. MSMT-27988/2016, dostupné z: http://www.msmt.cz/vzdelavani/zakladni-vzdelavani/informace-k-organizaci-zapisu-k-povinne-skolni-dochazce
56 podle § 46 odst. 1 školského zákona
57 Informace k organizaci zápisů k povinné školní docházce ze dne 16. prosince 2016, č. j. MSMT-27988/2016, dostupné z: http://www.msmt.cz/vzdelavani/zakladni-vzdelavani/informace-k-organizaci-zapisu-k-povinne-skolni-dochazce
58 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. dubna 2013, čj. 7 Ans 21/2012-22, www.nssoud.cz
59 podle § 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona – rasa, etnický původ, národnost, pohlaví, sexuální orientace, věk, zdravotní postižení, náboženské vyznání, víra a světový názor
60 podle § 2 odst. 1 písm. a) školského zákona – rasa, barva pleti, pohlaví, jazyk, víra a náboženství, národnost, etnický nebo sociální původ, majetek, rod, zdravotní stav či jiné postavení občana
kritérium rasy, etnického původu a národnosti. Ostatní chráněné znaky lze použít jako kritérium pro přijetí pouze tehdy, pokud jejich použití sleduje legitimní cíl a prostředky k dosažení tohoto cíle jsou přiměřené a nezbytné.61 Pokud jsou tyto podmínky (legitimní cíl, přiměřenost, nezbytnost) splněny, o diskriminaci se nejedná.
I zdánlivě neutrální kritéria však mohou nepříznivě dopadat na děti, které jsou nositeli některého chráněného znaku (z antidiskriminačního zákona může jít například o etnický původ, národnost či zdravotní postižení; ze školského zákona o jazyk, sociální původ, majetek či jiné postavení). Takové kritérium pak může být nepřímo diskriminační. Ředitelky a ředitelé škol by proto měli opět uvažovat, zda jimi stanovené kritérium sleduje legitimní cíl a zda prostředky k dosažení tohoto cíle jsou přiměřené a nezbytné.62 Pokud jsou tyto podmínky (legitimní cíl, přiměřenost, nezbytnost) splněny, o diskriminaci se nejedná.
Jelikož může být tato problematika jak pro školy, tak i pro rodiče dětí složitá, dovolila jsem si přípustnost jednotlivých kritérií, kterými se zabývám níže, zobrazit v diagramu. Diagram je přílohou tohoto doporučení a je dostupný na webových stránkách veřejného ochránce práv.63
E.6.1 Trvalý pobyt ve školském obvodu
Školský zákon zaručuje spádovému dítěti přednostní právo na přijetí k základnímu vzdělávání v jeho spádové škole, tj. ve škole ve školském obvodu, v němž má trvalý pobyt nebo v němž je umístěno v ústavním zařízení, a to až do nejvyšší povolené kapacity zapsané ve školském rejstříku. Obecně tedy platí a uplatní se vždy, že nespádové dítě nikdy nemůže být přijato k základnímu vzdělávání na úkor dítěte spádového. Není možné, aby uplatnění kritéria trvalého pobytu předcházelo jakékoliv jiné zvýhodnění. Pokud by ředitelka či ředitel školy upřednostnili nespádové dítě před spádovým, postupovali by nezákonně.
Užívání kritéria trvalého pobytu dítěte ve školském obvodu školy jako zvýhodňujícího kritéria není v rozporu se zákonem.
E.6.2 Test školní zralosti
Velmi častým kritériem ovlivňujícím rozhodování ředitelek a ředitelů škol je uplatnění výsledků bodovaného testu či ověření školní připravenosti (např. formou Kernova-Jiráskova testu či jeho modifikací). Test může mít v praxi mnoho podob a dosud není nijak standardizován.
Obecně platí, že ověření školní připravenosti by vždy mělo mít spíše motivační charakter pro dítě a doporučující charakter pro zákonné zástupce. Považuji za vhodné, pokud škola na základě odborně vedeného zápisu poskytne rodiči objektivní zpětnou vazbu o schopnostech, dovednostech a znalostech dítěte (zejména těch nezbytných pro zahájení
61 podle § 7 odst. 1 antidiskriminačního zákona
62 podle § 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona
povinné školní docházky) a připojí doporučení pro přípravu na školní docházku. Konkrétně se může jednat o doporučení navázání spolupráce s logopedickou ambulancí či školským poradenským zařízením, vhodných cvičebnic, postupů pro procvičování určité schopnosti a dovednosti nebo osvojení konkrétní znalosti. Jednat se může také o doporučení odkladu školní docházky i přesto, že takovéto doporučení nemá pro zákonné zástupce dítěte závazný charakter.64
Školy musejí při ověřování školní připravenosti postupovat obezřetně a nepodrobovat děti úkolům, které jsou neférové vzhledem k jejich speciálním vzdělávacím potřebám. Pokud by školy opomíjely rozdílnosti mezi dětmi z různých skupin, mohly by nepřímo diskriminovat z důvodu zdravotního postižení, národnostního či etnického původu. Doporučuji školám, aby při ověřování školní připravenosti spolupracovaly nejen se školským poradenským zařízením, ale také s neziskovými organizacemi, které se věnují dětem se speciálními vzdělávacími potřebami.
Průběh zápisu k povinné školní docházce upravuje vyhláška o základním vzdělávání. Zápis se skládá z formální části, ve které zákonný zástupce požádá o zápis dítěte k plnění povinné školní docházky. Pokud se zápisu účastní i dítě a jeho zákonný zástupce s tím souhlasí, skládá se zápis rovněž z rozhovoru a dalších činností s dítětem.65 Ministerstvo ve své informaci upozorňuje, že školský zákon nestanoví dítěti povinnost zúčastnit se zápisu.66
Využití testu školní zralosti jako kritéria pro rozhodování však účast dítěte nejenom předpokládá, ale také vyžaduje. Škola tak tímto jednáním dítěti ukládá povinnost nad rámec zákona. Pokud ředitelka či ředitel školy odmítnou přijetí (spádového i nespádového) dítěte, protože se nepodrobilo ověření školní připravenosti, postupují v rozporu se školským zákonem.
Pokud školy přijímají pouze děti, které lépe uspěly v testu školní zralosti, postupují v rozporu se školským zákonem. Jedná se o praxi zcela běžnou v případě středního či vysokého školství. Za neakceptovatelnou ji však musím označit u základního vzdělávání, které má v systému vzdělávání odlišné postavení. Právo žáka na vzdělání zde splývá s jeho povinností plnit povinnou školní docházku. Stejně tak na rozdíl od jiných typů škol mají základní školy vymezeny školské obvody, které všem spádovým dětem garantují právo na přednostní přijetí. Z těchto důvodů žáci vykonávající povinnou školní docházku a děti hlásící se k ní požívají vyšší míru ochrany než studenti vyšších druhů škol.
Rovněž není vhodné, aby školy používaly výsledek testu školní zralosti pro rozdělení přijatých žáků do jednotlivých tříd. Mohly by se tím dopustit nepřímé diskriminace na základě zdravotního postižení, etnicity či národnosti (chráněné znaky dle
64 Povinností školy je zákonné zástupce dítěte pouze informovat o možnosti odkladu povinné školní docházky (§ 37 odst. 2 školského zákona).
65 podle § 3a odst. 1 až 4 vyhlášky o základním vzdělávání
66 Informace k organizaci zápisů k povinné školní docházce ze dne 16. prosince 2016, č. j. MSMT-27988/2016, dostupné z: http://www.msmt.cz/vzdelavani/zakladni-vzdelavani/informace-k-organizaci-zapisu-k-povinne-skolni-dochazce
antidiskriminačního zákona) nebo diskriminaci na základě sociálního původu, jazyka či jiného postavení (chráněné znaky dle školského zákona).
Doporučuji školám ověřovat připravenost dítěte na povinnou školní docházku příjemnou a hravou formou. Nedoporučuji ředitelkám a ředitelům škol, aby v rámci rozhodování o (ne)přijetí (spádového či nespádového) dítěte jakkoliv zohledňovali výsledky testu školní zralosti. Takové rozlišování odporuje § 2 odst. 1 písm. a) školského zákona a § 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona, jelikož cíl, který sleduje, není legitimní. Na používání tohoto kritéria by se měla zaměřit Česká školní inspekce v rámci své pravidelné inspekční činnosti.
E.6.3 Členství ve sportovním klubu spolupracujícím se školou
Některé školy profilující se rozšířenou výukou tělesné výchovy uplatňují jako zvýhodňující kritérium členství dítěte ve sportovním klubu, který spolupracuje se školou.
Rozumím tomu, že škola může spolupráci s určitým sportovním klubem považovat za smysluplnou, zejména z důvodu, že klub zajišťuje tréninky žáků v odpoledních hodinách či se podílí na výuce tělesné výchovy.
Na druhou stranu je třeba uvést, že orgán veřejné správy nemůže podmiňovat realizaci práva na vzdělání členstvím v jakékoliv organizaci či spolku. Právo svobodně se sdružovat je základní lidské právo,67 k jehož výkonu nesmí být nikdo nucen (ani nepřímo). Nehledě na to, že členství v daném sportovním klubu s sebou většinou nese finanční závazky pro rodinu a předpokládá, že se rodina podílela na rozvoji talentu již v předškolním věku dítěte. Toto kritérium může mít nepřímo diskriminační dopad na děti, které pocházejí ze sociálně znevýhodněného prostředí.
Doporučuji ředitelkám a ředitelům, aby v rámci rozhodování o (ne)přijetí (spádového či nespádového) dítěte nezohledňovali členství dítěte ve sportovním klubu spolupracujícím se školou. Takové rozlišování odporuje § 2 odst. 1 písm. a) školského zákona, jelikož cíl, který sleduje, není legitimní.
E.6.4 Pořadí přijetí přihlášky
V důsledku enormního zájmu o vzdělávání dětí na vybraných školách či nevhodně vymezeného školského obvodu školy často volí kritérium pořadí přijetí přihlášek k zápisu. Ty sbírají buď fyzicky v papírové podobě, nebo elektronickou formou. Toto rozlišení však není pro posouzení podstatné.
V důsledku uplatnění tohoto kritéria zákonní zástupci dětí buď čekají v dlouhých frontách před školou, nebo jejich úspěch závisí na rychlosti internetového připojení či rychlosti zadání požadovaných informací do elektronického systému. Oba tyto postupy považuji za nedůstojné. Zároveň, dle mého názoru, odporují smyslu školského zákona. Ten ukládá zákonným zástupcům povinnost přihlásit dítě k zápisu v období od 1. dubna do 30. dubna
67 čl. 20 Listiny základních práv a svobod
kalendářního roku, v němž má dítě zahájit povinnou školní docházku.68 Pokud tak zákonný zástupce neučiní, je odpovědný za přestupek.69
Záleží na ředitelce či řediteli školy, kdy budou zápisy v tomto časovém rozmezí na své škole konat. Z povahy věci má první žádost přijatá v období, které ředitelka či ředitel stanovili jako dobu zápisu, stejnou hodnotu jako žádost poslední. Ve správním řízení platí rovnost účastníků správního řízení70 a všichni účastníci správního řízení mají tentýž zájem na realizaci práva na vzdělání a na splnění povinné školní docházky.
Kritérium pořadí přijetí přihlášky k zápisu odporuje smyslu školského zákona a zásadě procesní rovnosti účastníků správního řízení. Proto je nedoporučuji aplikovat na přihlášky jak spádových, tak i nespádových dětí. Naopak za velmi přínosné (zejména u škol s velkým počtem žáků) považuji, pokud škola zákonným zástupcům dětí přidělí konkrétní termín, včetně hodiny, ve kterém se mohou k zápisu dostavit. Tento postup přispívá k odstranění čekání během zápisů.
E.6.5 Sourozenec vzdělávající se ve stejné škole
Během přípravy doporučení jsem se setkala s mnoha školami, které upřednostňují při přijímání k základnímu vzdělávání děti, které na dané škole již mají sourozence. Toto kritérium se objevuje v mnohých variacích – od sourozence navštěvujícího školu bez dalšího, sourozence, který bude v následujícím školním roce navštěvovat danou školu, sourozence, který navštěvuje první stupeň dané školy, po posuzování jeho „bezproblémovosti“.
Využití tohoto kritéria považuji za projev prorodinné politiky, který může napomoci slaďování rodinného a pracovního života rodičů či upevňování pocitu rodinné sounáležitosti.
Zároveň je nezbytné zdůraznit, že dle daného kritéria ředitelka či ředitel školy odvozují zvýhodnění dítěte od jeho rodinného postavení, tedy nezávisle na dítěti. Zároveň znevýhodňují děti jedináčky, děti, jejichž sourozenci navštěvují specializované školy (víceletá gymnázia, školy, které vzdělávají podle vzdělávacího programu základní školy speciální, soukromé školy), děti s velkým věkovým rozdílem od sourozenců, děti nově přistěhované do školského obvodu či svěřené do výchovy druhému rodiči. V neposlední řadě je nejasné, jak toto kritérium uplatňovat vůči polorodým sourozencům či dětem nového partnera/manžela rodiče.
Legitimním cílem, jímž může být rozlišování odůvodněno, je posilování sourozeneckých vazeb a slaďování rodinného a pracovního života rodičů. Aby byl zásah do práva na vzdělání dítěte, které nebylo do školy přijato, v souladu se školským zákonem, musejí být zároveň naplněny podmínky přiměřenosti a nezbytnosti. Posouzení přiměřenosti a nezbytnosti se, podle mého názoru, liší především podle toho, zda je dítě spádové, či nespádové.
68 podle § 36 odst. 4 školského zákona
69 podle § 182a odst. 1 písm. a) bodu 1 školského zákona
70 podle § 7 správního řádu
Vybírá-li ředitelka či ředitel mezi několika spádovými dětmi z důvodu kapacity,71 může upřednostnit to, které již ve škole má staršího sourozence jedině za předpokladu, že odmítnuté dítě může žádat o přijetí ještě v jiné škole, kde mu náleží právo na přednostní přijetí podle § 36 odst. 7 školského zákona. Pokud tomu tak není, není naplněna podmínka přiměřenosti a rozlišování nelze považovat za přípustné. Ředitelka či ředitel školy by měli přistoupit k losování (blíže část E.6.10 doporučení).
Pokud má škola kapacitu i na přijetí nespádových dětí, ale je nutné mezi nimi vybírat, mohou ředitelka či ředitel přijmout přednostně ty, které mají ve škole staršího sourozence. Rozlišování naplňuje podmínku přiměřenosti (nespádové děti se totiž vždy mohou přihlásit na svou spádovou školu) a nezbytnosti (vzhledem ke kapacitním možnostem školy neexistuje jiný prostředek, jak dosáhnout téhož cíle).
Doporučuji ředitelkám a ředitelům, aby v případě spádových dětí upřednostnili ty, které mají ve škole staršího sourozence jedině za předpokladu, že odmítnuté dítě může žádat o přijetí ještě v jiné škole, kde mu náleží právo na přednostní přijetí podle § 36 odst. 7 školského zákona. U nespádových dětí lze toto kritérium používat bez omezení. Nedoporučuji využívat kritérium „bezproblémového“ sourozence či sourozence určitého věku.
E.6.6 Dítě po odkladu školní docházky
V praxi se kritérium zvýhodnění dítěte po odkladu školní docházky objevuje ve dvou variantách. Ředitelky či ředitelé rozlišují, zda o odkladu rozhodli sami v předchozím školním roce, či zda o něm rozhodla jiná ředitelka či ředitel.
Domnívám se, že takové rozlišování není namístě. Pro rozhodnutí, zda je dítě tělesně nebo duševně přiměřeně vyspělé k zahájení povinné školní docházky, je podstatná žádost zákonného zástupce doplněná o doporučující posouzení školského poradenského zařízení a odborného lékaře nebo klinického psychologa.72 Z toho vyplývá, že přestože o odkladu rozhoduje ředitelka či ředitel školy, podstatné zůstává, zda je k tomu dán důvod. To však musí posoudit odborník z oblasti lékařství nebo psychologie, nikoliv ředitelka či ředitel.
Využití kritéria, že má dítě již odloženou školní docházku, považuji za legitimní pouze při uplatnění na spádové děti. Zde totiž takové zvýhodnění sleduje legitimní cíl a naplňuje podmínky přiměřenosti a nezbytnosti. U dítěte po odkladu školní docházky spatřuji vyšší potřebu nástupu do základní školy. V případě nespádových dětí nepovažuji využití tohoto kritéria za vhodné, jelikož nespádové dítě má garantováno přednostní přijetí ve své spádové škole.
Doporučuji ředitelkám či ředitelům, aby v případě spádových dětí upřednostnili ty, kterým byla odložena školní docházka. U nespádových dětí toto kritérium nedoporučuji používat, jelikož nenaplňuje podmínku přiměřenosti a nezbytnosti.
71 Přijetím všech spádových dětí, které požádaly o zápis do školy, by ředitelka či ředitel překročili nejvyšší počet žáků uvedených ve školském rejstříku.
72 podle § 37 odst. 1 školského zákona
E.6.7 Absolvování mateřské školy či přípravné třídy při dané základní škole
Některé ředitelky či ředitelé při rozhodování o (ne)přijetí upřednostňují děti, které navštěvují mateřskou školu při dané základní škole či přípravnou třídu této školy.
Tento postup znevýhodňuje děti, které ředitel nepřijal z kapacitních důvodů již k předškolnímu vzdělávání stejně jako děti nově přestěhované. Byť je poslední rok předškolního vzdělávání od roku 2017 povinný, zákonný zástupce může pro dítě zvolit jiný způsob povinného předškolního vzdělávání (např. individuální vzdělávání). Kritérium absolvování mateřské školy při dané základní škole pak znevýhodňuje i tyto děti.
Legitimním cílem, jímž může být rozlišování mezi dětmi odůvodněno, je zájem na tom, aby dítě i nadále chodilo do základní školy, u které je zřízena mateřská škola či přípravná třída, jež toto dítě navštěvovalo (podpora kontinuity vzdělávání dítěte). Aby byl zásah do práva na vzdělání dítěte, které nebylo do školy přijato, v souladu se školským zákonem, musejí být zároveň naplněny podmínky přiměřenosti a nezbytnosti. Posouzení přiměřenosti a nezbytnosti se, podle mého názoru, liší především podle toho, zda je dítě spádové, či nespádové.
Vybírá-li ředitelka či ředitel mezi několika spádovými dětmi z důvodu kapacity,73 může upřednostnit to, které navštěvovalo mateřskou školu či přípravnou třídu v dané základní škole jedině za předpokladu, že odmítnuté dítě může žádat o přijetí ještě v jiné škole, kde mu náleží právo na přednostní přijetí podle § 36 odst. 7 školského zákona. Pokud tomu tak není, není naplněna podmínka přiměřenosti a rozlišování nelze považovat za přípustné. Ředitelka či ředitel školy by měli přistoupit k losování (blíže část E.6.10 doporučení).
Pokud má škola kapacitu i na přijetí nespádových dětí, ale je nutné mezi nimi vybírat, mohou ředitelka či ředitel přijmout přednostně ty, které navštěvovaly mateřskou školu či přípravnou třídu v dané základní škole. Rozlišování naplňuje podmínku přiměřenosti (nespádové děti se totiž vždy mohou přihlásit na svou spádovou školu) a nezbytnosti (vzhledem ke kapacitním možnostem školy neexistuje jiný prostředek, jak dosáhnout téhož cíle).
Doporučuji ředitelkám či ředitelům, aby v případě spádových dětí upřednostnili ty, které navštěvovaly mateřskou školu či přípravnou třídu v dané základní škole jedině za předpokladu, že odmítnuté dítě může žádat o přijetí ještě v jiné škole, kde mu náleží právo na přednostní přijetí podle § 36 odst. 7 školského zákona. U nespádových dětí lze toto kritérium používat bez omezení.
E.6.8 Vzdálenost bydliště / místa trvalého pobytu dítěte či rodičů od školy
Ředitelky a ředitelé škol pro rozhodování o (ne)přijetí někdy volí kritérium vzdálenosti bydliště či trvalého pobytu dítěte nebo zákonných zástupců od školy s odůvodněním, že děti ze vzdálenějších oblastí to mají blíž do jiných škol. V některých případech ředitelky a ředitelé
73 Přijetím všech spádových dětí, které požádaly o zápis do školy, by ředitelka či ředitel překročili nejvyšší počet žáků uvedených ve školském rejstříku.
pojmy bydliště a místo trvalého pobytu směšují, a to i přesto, že se jedná právně o dva rozdílné pojmy.
Pojmy bydliště a místo trvalého pobytu vymezují právní předpisy. Místem trvalého pobytu se podle zákona o evidenci obyvatel rozumí adresa pobytu občana v České republice, která je vedena v registru obyvatel. Jedná se tedy o evidenční údaj, který si občan volí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání. Za nezletilého mladšího patnácti let tak činí jeho zákonní zástupci.74
Bydliště definuje občanský zákoník. Označuje tak místo, „kde se (člověk) zdržuje s úmyslem žít tam s výhradou změny okolností trvale; takový úmysl může vyplývat z jeho prohlášení nebo z okolností případu“.75
Právní předpisy ředitelce či řediteli neudělují žádné oprávnění, na základě kterého by mohli zjišťovat, zda se faktické bydliště dítěte odlišuje od místa jeho trvalého pobytu. Nemají tedy jak zabránit účelovému přehlašování trvalého pobytu dítěte pro účely zvýhodnění ve správním řízení, tzv. spádové turistice (viz bod E.3 doporučení).
Domnívám se, že využití kritéria vzdálenosti bydliště / místa trvalého pobytu dítěte či rodičů od školy odporuje smyslu školského zákona. Proto jeho využití ředitelkám a ředitelům nedoporučuji ani v případě spádových, ani v případě nespádových dětí.
E.6.9 Znalost a sdílení alternativního pedagogického přístupu
U některých tzv. alternativních škol76 jsem se setkala s vymezením kritérií přednostních, povinných a výběrových. Přednostním kritériem u alternativních škol (zřizovaných rovněž obcemi či svazky obcí) je spádovost dítěte. Zároveň však školy za povinné kritérium označují obeznámenost zákonných zástupců s uplatňovanou pedagogikou, aktivní spolupráci zákonných zástupců se školou či jejich zájem o školu. Za výběrové kritérium školy považují zájem o daný pedagogický směr, již absolvované vzdělávání v daném pedagogickém směru, a to jak dítěte (v mateřské škole), tak rodiče, případně účast na akcích a programech organizovaných školou (dále jen „znalost a sdílení alternativního pedagogického přístupu“).
Obecně mohu říci, že jsem ráda, že alternativní pedagogické přístupy mají své místo i ve školách zřizovaných obcemi či svazky obcí, a jsem si vědoma toho, že jejich uplatnění s sebou nese také zaujetí zákonných zástupců dětí pro daný pedagogický směr. Avšak je nezbytné pamatovat, že daným školám obce musejí vymezit školský obvod. Školy tak i přes svůj odlišný pedagogický přístup musejí garantovat právo na přednostní přijetí spádovým dětem.77
74 podle § 10 zákona o evidenci obyvatel
75 podle § 80 občanského zákoníku
76 zejména uplatňujících Waldorfskou a Montessori pedagogiku
77 V případě, že je v obci vícero škol, kterým se stanovují školské obvody, lze situaci řešit tak, že území obce se rozdělí mezi školské obvody běžných škol. Škola s alternativním pedagogickým přístupem bude mít školský obvod, který tvoří celé území obce. Za takových podmínek je pak možné odmítnout přijetí spádového dítěte na alternativní školu, jelikož má dítě zároveň právo na přednostní přijetí i v jiné škole (má i jinou spádovou školu – běžnou), blíže viz dále v textu.
Legitimním cílem, jímž může být rozlišování na základě znalosti a sdílení alternativního pedagogického přístupu odůvodněno, je lepší spolupráce se zákonnými zástupci po dobu vzdělávání dítěte v takové škole. Aby byl zásah do práva na vzdělání dítěte, které nebylo do školy přijato, v souladu se školským zákonem, musejí být zároveň naplněny podmínky přiměřenosti a nezbytnosti. Posouzení přiměřenosti a nezbytnosti se opět liší především podle toho, zda je dítě spádové, či nespádové.
Vybírá-li ředitelka či ředitel mezi několika spádovými dětmi z důvodu kapacity,78 může upřednostnit to, jehož zákonní zástupci znají a sdílejí alternativní pedagogický přístup jedině za předpokladu, že odmítnuté dítě může žádat o přijetí ještě v jiné škole, kde mu náleží právo na přednostní přijetí podle § 36 odst. 7 školského zákona. Pokud tomu tak není, není naplněna podmínka přiměřenosti a rozlišování nelze považovat za přípustné. Ředitelka či ředitel školy by měli přistoupit k losování (blíže část E.6.10 doporučení).
Pokud má škola kapacitu i na přijetí nespádových dětí, ale je nutné mezi nimi vybírat, mohou ředitelka či ředitel přijmout přednostně ty, jejichž zákonní zástupci znají a sdílejí alternativní pedagogický přístup. Rozlišování naplňuje podmínku přiměřenosti (nespádové děti se vždy mohou přihlásit na svou spádovou školu) a nezbytnosti (vzhledem ke kapacitním možnostem školy neexistuje jiný prostředek, jak dosáhnout téhož cíle).
Doporučuji zřizovatelům, aby vymezili školské obvody tak, aby spádovému dítěti v případě nepřijetí do školy s alternativním pedagogickým přístupem zůstalo zachováno právo na přednostní přijetí v jiné spádové škole.
Doporučuji ředitelkám a ředitelům, aby v případě spádových dětí upřednostnili ty, jejichž zákonní zástupci znají a sdílejí alternativní pedagogický přístup jedině za předpokladu, že odmítnuté dítě může žádat o přijetí ještě v jiné škole, kde mu náleží právo na přednostní přijetí podle § 36 odst. 7 školského zákona. U nespádových dětí lze toto kritérium používat bez omezení.
E.6.10 Losování
V případě, že ani po uplatnění kritérií, která nejsou v rozporu se školským či antidiskriminačním zákonem a jsou legitimní, nebudou ředitelka či ředitel moci rozhodnout, doporučuji využít transparentního losování. S určitou mírou nadsázky mohu říci, že se jedná o „nejlepší ze všech špatných řešení“. Z pohledu rodičů se toto řešení může jevit tvrdé, protože rozhodování staví na prvku náhody, ale s ohledem na platnou právní úpravu se losování zdá být nejobjektivnější a nejspravedlivější.
Je nezbytné, aby ředitelka či ředitel školy předem upravili podmínky, za nichž k losování dojde. Zejména aby s dostatečným časovým předstihem informovali zákonné zástupce dětí o termínu losování a to proběhlo za jejich přítomnosti. Dopředu by také mělo být patrné, kdo losování uskuteční (např. ředitelka či ředitel školy nebo člen školské rady) a jakým
78 Přijetím všech spádových dětí, které požádaly o zápis do školy, by ředitelka či ředitel překročili nejvyšší počet žáků uvedených ve školském rejstříku.
způsobem. O tom by měli ředitelka či ředitel školy poučit přítomné zákonné zástupce před zahájením losování. Doporučuji také z losování pořídit videozáznam.
F. Závěr
Testování dětí u zápisu či nedůstojné fronty před žádanými školami od časných ranních hodin, což jsou dva hlavní negativní jevy provázející zápisy v posledních letech, mají v zásadě dvě příčiny.
První z nich (krátkodobá) je pomalá reakce státu a obcí na populačně silné ročníky v některých regionech. Jsem si vědoma toho, že vláda realizuje od roku 2014 program na poskytování dotací ze státního rozpočtu a strukturálních fondů Evropské unie na rozvoj kapacit mateřských a základních škol. Intervence státu, který břímě zajištění povinné školní docházky přenesl na samosprávu, však přišla se zpožděním, proto si některé školy budou muset ještě několik let s přetlakem dětí poradit samy.
Druhou (dlouhodobou) příčinu je patrně nutné hledat v tom, že rodiče nevěří, že je škola v místě jejich bydliště kvalitní, a proto pro své dítě hledají jinou, „lepší“ školu. Je to přirozené, a v žádném případě jim to nelze mít za zlé. Stát a obce by se proto měly více soustředit na kvalitu vzdělávání, neboť se jedná o veřejnou službu. Postupné zvyšování kvality všech základních škol povede k minimalizaci rozlišování a naplnění zásady rovného přístupu ke vzdělání v každodenní praxi.
Mým závěrečným přáním, byť zřejmě překvapivým, je, aby toto doporučení pozbylo aktuálnosti co nejdříve, aby každé dítě v naší zemi bylo přijato na první základní školu, na niž ho zákonný zástupce přihlásí, a aby ta škola byla samozřejmě kvalitní a férová.
Brno 28. února 2017
Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., v. r. veřejná ochránkyně práv (doporučení je opatřeno elektronickým podpisem)
G. Použité zkratky právních předpisů
Antidiskriminační zákon – zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Listina základních práv a svobod – usnesení předsednictva České národní rady 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
Občanský zákoník – zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
Správní řád – zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
Školský zákon – zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Vyhláška o vzdělávání dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami – vyhláška č. 73/2005 Sb., o vzdělávání dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami a dětí, žáků a studentů mimořádně nadaných, ve znění pozdějších předpisů.
Vyhláška o základním vzdělávání – vyhláška č. 48/2005 Sb., o základním vzdělávání a některých náležitostech plnění povinné školní docházky, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon o evidenci obyvatel – zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon o ochraně osobních údajů – zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon o veřejném ochránci práv – zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy – zákon č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

1 komentář:

poste.restante řekl(a)...

Test školní zralosti je "podezřelé kritérium"?
Nakreslit postavu, pojmenovat pět barev a pod?

Je mi líto, že musím použít tento slovník, ale jinak už to asi v kontextu současné situace ve vzdělávání říci nejde:
Hráblo někomu z kolektivu pracovníků kanceláře ombudsmanky definitivně, nebo se tam ještě najde i člověk se zdravým rozumem?

Když dítě, evidentně nezralé pro školní docházku bude přijato ke vzdělávání a vcelku logicky zkolabuje už v průběhu prvního pololetí, na kom bude "vina" za toto selhání?
Odpovědi netřeba, známe ji všichni. - Samozřejmě učitel(ka).

Když bude i z dětí nezralých (třeba losem) vybráno obsazení budoucí třídy a ostatní uchazeči odmítnuti. Co udělají jejich rodiče? - Část bude naštvaná, část pozve televizní redaktory a aktivisty z neziskovek a někdo možná podá rovnou žalobu na školu. (Co kdyby něco káplo za odškodnění morální újmy.)
Když pak případně některé nezralé dítko zamíří zpět do mateřské školy a teoreticky pak uvolní místo pro jiné, zralé, ale odmítnuté dítě, co udělají jeho rodiče?
Zohlední případný soud, že ředitel postupoval v souladu s doporučením ombudsmanky?

A zajímá vůbec někoho, jak to vše bude snášet to nešťastné dítko?

Okomentovat